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| 工商局质监局规章起冲突的背后
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| 时间：2007/07/18 出处： |
工商局、质监局规章起冲突背后的惊天内幕
（导读：工商的文件禁止广告中食品借助其成分宣称保健功能——质监局的标准称食品标签上的成分可以宣称生理作用——标签上生理作用的用语和保健功能相同——食品的标签有时等同于包装——工商总局规定包装物可以按广告管理——两大局规定是否冲突——背后有何内幕？）
2007年7月12日，赵建磊一纸诉状将北京市海淀工商局告上了海淀法院，他起诉的理由是工商部门“行政失当”，要求工商局对其所举报的产品依法查处。赵先生为何跟工商局较上了劲，后面到底有何隐情呢？——
缘起雀巢奶粉
说起这场官司的由来，不能不提到一个著名的企业-----雀巢公司。今年的3月份，赵先生从一家超市购买了一袋“雀巢中老年奶粉”。在服用过程中，他对奶粉包装上的几句话产生了疑问。这几句话是这么说的，“雀巢奶粉特别强化了钙，并添加了不饱和脂肪酸Ω3：6及维生素A和E，多不饱和脂肪酸帮助维持心脑血管健康，维生素A有助于保持视力正常及维持免疫系统健康，维生素E可以帮助抗氧化。”
赵先生认为这样的描述涉嫌宣传了保健功能，违反了国家工商总局的《食品广告发布暂行规定》第十三条“普通食品、新资源食品、特殊营养食品广告不得宣传保健功能，也不得借助宣传某些成份的作用明示或者暗示其保健作用。”后他将该产品举报到海淀区工商局，但是工商局经过调查后，决定“不予立案”。赵先生认为，工商局做出这样的决定是错误的，于是将工商局推上了被告席。
工商该不该查雀巢奶粉呢？奶粉有问题吗？——
雀巢：我们没有错
那么对于消费者的指控，产品的制造者雀巢公司有何说法呢？
雀巢公司相关人员认为，赵先生的看法是错误的，他们产品的包装上没有问题。依据国家强制标准GB 13432---2004《预包装特殊膳食用食品标签通则》的规定，“符合相关规定的特殊膳食食品，可以声称某种营养素对维持人体正常生长、发育的生理作用”。正是基于此规定，他们才在产品包装上印上了产品的成分的生理功能。
雀巢公司特别强调，他们宣称的是“营养素的生理作用，而不是保健作用”。另外，他们还向全国食品工业标准化技术委员会咨询过此事，该单位回函“可以标注钙、多不饱和脂肪酸、维生素等营养素的作用”。那么这两各概念一样吗？——
保健功能=生理作用？
那么生理作用和保健功能是不是一回事呢？
据了解，我国从九十年代有了保健食品以来，陆陆续续批准过许多保健食品可以宣称的“保健功能”。随着《保健食品卫生管理办法》的出台，保健食品的生产和经营逐渐规范，增添了一些保健功能，同时也对一些比较模糊的功能比如“延缓衰老”，停止了审批。另外比如最先设计的“改善性功能”这一功能，实际上就从来没有批准过一例。到目前为止，保健食品的管理权移到国家食品药品监督管理局后，确定了将近三十种保健功能，如“调节免疫”、“抗氧化”、“促进生长发育”、“调节血脂”等。
实际上，这些所有的所谓“保健功能”都是生理作用的体现。人体在正常生长发育的过程中，会出现很多的生理现象，当然针对这些生理现象的就是生理作用了。
保健食品是个具有中国特色的怪胎，但是目前居然也能成为个近千亿产值的行业，实在令人不解。限于本文主题，就不对此过多赘述了。
保健食品有其相应的保健功能，而在上面的强制标准中对营养素的生理作用的描述也无非是这样用语。如，“硒----抗氧化、碘-----促进生长发育、维生素C----提高免疫力，等等诸如此类”。
所以我们不得不得出这样的结论，所有的保健功能都是生理作用的体现，但生理作用不全是保健功能。在某些时候生理作用的描述，就是保健功能的描述。那么这样的描述——
是否误导消费者？
其实，对于提起诉讼的赵先生来说，他对此问题的切入点是产品如此宣称营养素的作用是否构成对消费者的误导。那么食品宣称营养素的作用是否对消费者有误导呢？
我们注意到，《预包装特殊膳食用食品标签通则》中第5.4.3中也特别提到，“不得声称或暗示有治愈、治疗或者防止疾病的作用；也不得声称所示产品本身具有某种营养素的作用。”
看起来，该规定的制订者已经考虑得很周全了，禁止食品宣称其具有成分的作用，初衷仿佛不错。但细细一想，假如你到一家超市中买一瓶饮料，饮料上面写着含有大量的维生素C，同时又告诉你维生素C能对人体提高免疫力有很好的作用，那么你想当然会认为这瓶饮料会对提高免疫有作用了。90%以上的人都会这么想，因为成分与产品本身是个整体的关系，不是单独脱节的。在食用食品的同时肯定在食用其中的成分，成分的生理作用肯定会在产品中得到体现。所以说了成分的作用跟说产品的作用其实是一样的，对消费者的消费引导也是显而易见的。
所以该条规定有点“文字游戏”的味道，其哲学味道直追史上的“白马非马”。
既然可能存在误导嫌疑，但又有合法的外衣，那么——
两局规定是否冲突？
既然标准规定了食品标签可以声称“营养素的生理作用”，而“有时生理作用就是保健功能”，而国家工商总局又规定，“广告中不许用成分明示保健功能”，那么两者是否冲突呢？
国家工商行政管理总局广告司相关人员表示，“标签是标签，广告是广告，标签不强制作为广告管理，所以两者并不冲突。”
事实是否这样呢？我们先来看“标签”的定义。《食品标签通则》中对食品标签是这样定义的，“食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物”。就拿雀巢奶粉来说，奶粉外面的包装袋上面的所有介绍都属于标签的范围，所以这个“袋”既是包装又是标签。
而包装和广告又是什么关系呢？《广告法》第二条规定了广告的定义，“本法所称广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销商品或者所提供服务的商业广告”。包装上能印刷文字，能介绍产品，当然属于媒介了。另外国家工商局又在文件中“关于在产品包装物上宣传、介绍产品是否属于广告问题的答复
工商广字[1996]第319号”指出，“根据《广告法》第二条的规定，在包装物上直接或者间接宣传、介绍产品，是广告的一种形式；对含有产品宣传、介绍内容的包装物，应认定为广告宣传品。”
由此看来，产品的包装肯定属于广告宣传的一种。那么两部门的规定是否有冲突就比较容易判断了。但不知这冲突的背后——
是否有内幕
事实上，标签上可以宣称营养素的生理作用不仅限于“特殊膳食用食品”，普通食品也可以如此。根据强制标准《预包装食品标签通则》GB 7718—2004规定，“可以声称营养素的作用”。
据了解，《预包装食品标签通则》最早是1994年制订的，当时并不许标明营养素的作用。而《预包装特殊膳食用食品标签通则》最早是1992年制订的，当时的名称是《特殊营养食品标签》，同样当时也没有可以声称营养素的作用的内容。这两条强制标准经过2004年的修订，同时加入了“营养素作用的声称”内容。
根据法律规定，标准的起草和制订是由全国标准化管理委员会来协调组织负责的，而其上级部门是国家质量监督检验检疫总局。地方各级质量监督局依照产品标准对产品生产厂家进行监督管理。
那么关于食品营养素的声称，标准的制订者是出于何种目的呢？《食品标签标准实施指南》一书中提到，“市场监督检查出现了一种偏见，不允许在食品标签上标示营养素对人体的生理作用，标示了就视为宣称保健食品的保健功能。事实上我国所有食品法规、强制性标准都没有禁止在食品标签或产品说明书中标示营养素生理作用的规定（注意，中间没有提到工商的法规）。在标签上标示营养素的生理作用是向消费者普及科学营养知识，与宣称保健食品的保健功能是两回事。国际上是允许营养素声称的，国际允许而我们禁止，不利于与国际的接轨。”
从这段话中我们得到这样几个信息：第一，营养素的声称和保健功能的宣传界限不太清楚，有过混淆和争论；第二，在实际执法中，有过行政部门对上述行为的检查处理；第三，为了避免混淆，干脆就明令允许营养素的声称。
至于这段话是否针对其他行政部门，比如卫生部门和工商部门，我们就不得而知了。
营养素可以声称作用，那么可以声称哪些作用呢？其依据何来呢？
《预包装特殊膳食用食品标签通则》中是这样解释的，“营养素的声称可以依据《中国居民膳食营养参考摄入量》一书中介绍的各种营养素的生理功能”。
而据了解，该书是中国营养学会编著，中国达能营养中心协编，由中国轻工业出版社出版的。而中国营养学会的上级单位是中国科协。
然而翻开这本书，其中提到的营养素的生理功能却很丰富，比如对钾的生理功能的描述就有6条，“1、维持正常代谢；2、维持细胞内渗透压；3、维持神经肌肉正常功能；4、维持心肌正常功能；5、维持细胞内酸碱平衡和离子平衡；6、降血压；”
假如产品按照如此说明把功能标在包装上，不知能对消费者带来多大的诱惑，又不知道能给市场带来多大的混乱。
利益之争？
我们不惮于用最大的恶意去揣测别人，这是位先哲说的。
当然对于国家强制标准的修改，我们宁愿相信这是与国际的接轨。然而，我们更应该清醒地看到的是，在国外并没有“保健食品”这一需要前置审批的类别，只有普通食品和药品的区别。所以对于国外的消费者来说，对于包装上相关营养素的作用，他们不需要考虑是否与保健食品是否相同，只需要按照自己的需要消费就可以了。然而对于中国的消费者来说，他们还需要弄清楚食品与保健食品的区别，当产品包装上的文字混淆时，消费者就无所适从了。
保健食品在中国已成为一个相当大的产业，业内估计有近千亿的产值。而这些保健食品价格都不菲，动辄上百。随着该产业的兴盛，相关的寻租现象也层出不穷。由于保健食品是需要审批的（过去由卫生部审批，2004年后改由国家食品药品监督管理局审批），所以如何取得一个批号是个很有学问的事情。就如同药品批号一样，通过非正常途径办理一个保健食品的批号也价格颇高，而且价格也同保健功能相关。一般来说，“调节免疫”类价格稍低，大概需要15万左右就够了，而一些“含金量”高的功能，如“促进生长发育”甚至需要30万左右的价格。当然厂家掏这么多钱也“物有所值”，通过正常渠道虽然花不了很多钱，但手续复杂，而且周期长，需要一两年时间，而通过非正常渠道，有时两三个月就够了。
当然，国家药品监督局局长被抓后，这类事情已经在市面上看不到了。
中国对企业产品的管理，具体到食品上是属于多头管理的局面。对于食品，质量监督部门、卫生部门、工商部门，甚至现在连药品监督部门都能管理的到，各部门依照本部门的法规，各自为政，行使执法的权力。虽然现在成立了食品安全办公室（属于直接受政府领导，协调各行政部门关系，一般设立在工商局里面），但各部门依然可以独立行政，联动性比较差。
根据国务院职能部门的分工，生产领域归质监，流通领域归工商，但是由于食品的特殊性，卫生部门对企业也有生杀大权，因为食品生产企业必须取得卫生许可证才可以生产。各部门都可以抽查产品质量，定期发布不合格产品名单。
谁都能负责，谁也就负不了责了。按说北京市作为首都，食品安全应该很重视，但问题仍然频繁出现。日前爆出的“纸箱子包子馅”就是一例，不知道这个耳光扇到了哪个部门的脸上，也许大家都不在乎吧。
该管的不管，但是各部门规定频出，牢牢扩张自己部门的权力，为了什么呢？ |
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