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| 透视广东落后地区乡村治理之困
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| 时间：2006/10/23 出处：光明观察 |
穷村政治有奶便是娘
冯善书
这是一家私人卫生站，与它连为一体并且用一扇门打通的是一间专门为这条行政村供应生活物资的小杂货店。
每当有村民进来买一瓶酱油、或者一包香烟什么的，眼角随便往左手边的方向一勾，便可以透过中间那道门，对屋内的情况一览无遗。里边只有一张旧桌子，周围稀稀拉拉摆着一些凳子。
10月19日，村民照例像往常一样光顾着小店，买完要买的东西，也照例往左边一瞥。但此刻，他们看到的不是熟悉的赤脚医生，或是看病取药的病人，而是一些表情严肃、装束斯文的外地人。围桌而坐的还有他们的村官陈智金。另有几个虽叫不出名，但知道是镇干部。
这里是陆丰市大安镇河二村。与广东著名的贫困县陆河县一山之隔。村民们也许不知，这些陌生的斯文人乃是省村务公开领导小组分派到各地"明查暗访"的检查员。按规定，进村后他们必须跟村干部召开一个座谈会。
因为河二村委会至今没有自己的办公室，为了体面地招呼客人，只好临时借来卫生站的营业室。人坐下来后，发现连茶壶和杯子都没有，陈智金又匆匆从隔壁拿了几支矿泉水来应急，尽管很多人都不好意思喝。
村委换届，皇帝不急太监急
"村里穷"是检查组进村后听到的第一句话，也是听得最多的一句话。
"若村民自己开会，我们一般有两个临时的办公地点，一个是我家，一个是学校，"陈智金是一个53岁的退伍军人，曾经到深圳打过工，虽语音还带着很重的潮汕方言，但他的普通话沟通能力已经比一般的村民要强很多了，"人少，就到我家；人多，就要选学生没课的时候到学校。"
陈智金是2005年6月当选为村官的，一肩挑双职。1720位选民中1470票都投了给他。大安镇的镇长林永纯告诉记者，为了说服他参选，镇领导费足了九牛二虎的功夫。
大安镇共有16个行政村，1个居委会，这里边只有3个村集体有一点点经济收入，其它统统背"大鸭蛋"。像河二这样的贫血村，根本就没有人愿意出来当村官，"工资低，压力大，有的村官一届当到底，不但把自己的家庭搞得越来越穷困，而且还要为公家贴钱而背上一屁股的债。这种差使，精算的农民躲都躲不及，哪还会主动出来参选！"
林镇长说的是大实话。包括陈智金在内，河二村现任村委委员共5人，平均年龄接近52岁。除了其中1位目前还是家庭的主要支柱来，其他4位基本上都可以说是"退居二线"了。
"年轻的都担着养家糊口的重任，还要供子女读书，哪有精力碰公家的事。"54岁的计生委员邬平海告诉记者。
按政策，村干部的工资报酬是财政拨付+村集体的补贴，但是，因为河二村集体没收入，给不起这个钱，所以委员每个月只能拿政府给的350元。
"这点钱，给我老婆买药治病的钱都不够。"陈智金说，他老婆李秀珍天生哮喘病，活生生是一个药瓶子，天天都得吃药，一旦病情发作，就得送去医院，最重的一回治了6000多块钱。幸好，两个孩子都在外地打工，每年还能给家里捎回几千块钱。否则，自己当村官，连出去办点事都不敢。"为了当这个'村长'，每个月都得为公家垫钱。搞得儿子回来老是骂我，你这个官当得可真窝囊。"
在村民看来，参选村干部，就等于给自己找负担。所以，没有人愿意"凑这个热闹"。镇长林永纯说，每次两委换届，镇领导还紧张过村民，真是"皇帝不急太监急"。
集体贫血，公共产品谁供给
村集体经济没办法"造血"，村里的公益事业便成了无源之水。
其它地方的基层民主实践，村民积极参政议政的，每次开个会都有钱发，10块、20块到50块钱不等，但在河二这样的集体经济穷得叮当响的村庄，从来就没给村民发过一分钱。
"实在是没办法。所以，我们这搞公家的事，完全要靠村民自觉。"陈智金说。
去年夏天，河二村两委换届在清算村集体财产时发现，村集体以前搞公益事业，欠下的公债便已达20多万。背着这么大个包狱，让新上来的陈智金怎么开展工作？
按照目前的农村公共产品供给制度，农村搞公共建设，通常都是采取多条腿走路的办法来筹集资金。比方说，陆丰市碣石镇的红卫村，每年的集体收入都将近五六十万，所以，村里的公益事业，干部想怎么干就怎么干。政策所确立的那套农村公共产品供给机制，在红卫村运行得非常畅顺而自然：国家补一点，村集体自己出一点，外出人员捐一点……
但是，换了大安镇的河二村，情况就大不一样了。
自2005年6月陈智金上任以来，做了两件最重要的事。一是通村道，二是引进外资承包了村民210亩的土地，种反季节西瓜。这里边有建设，有服务。在建设资金方面，陈完全是靠"一事一议"的民主决策机制，要求发动村民捐款来筹集。在此基础上，村里才争取到每公里10万元的政策补贴，把路开通，这里边共花掉29万多，严格上没有一分钱是从村集体直接拿出来的。
村里没钱，这"村长"做着也累。陈智金颇为感慨地说，他能在这个位子上干到现在，有点靠运气。
所谓运气，就是说，这几年国家惠农政策多了，落实得也很到位。他举例说，今年715碧丽斯台风"光临"陆丰，造成村里24户村民的房子倒塌，其中全倒户16家。台风一走，民政部门便通知下面统计受灾农户的数字，这个数字报上去后，国家拨来的救灾款很快到达了村民的手里。
像这样的事，村民都把自己的受益归功于村干部的争取。也正因如此，陈说，村民对他的评价总体还不错。
村庄治理，有奶便是娘
与广东省相当一部分落后地区的农村一样，河二村穷得最厉害的是村集体，而不是独立为户的村民。
根据记者的调查，整个河二村，现有人口近2000人。如果纯粹算农业耕作方面的收入，村民的年人均纯收入大概为1700-1900元。但是，该村有60%的人口是在外地打工的，如果把这部分收入也计算进去的话，刚才的数字可以增加到3600元左右，这其实已离广东全省农村居民人均纯收入的平均水平不远了，超过全国的平均水平。
民主是一种很昂贵的制度。按有关专家的说法，以河二村村民目前的家庭经济实力，已足以承担实践该制度所需的社会成本。如果村民能获得正确的思想启蒙，完全有能力在法治的条件下实现对本社区的民主自治。
但是，从记者的调查来看，河二的实践离法律所预设的理想状态还有相当一段距离。
村集体没有钱，村干部在村民们的面前老觉得抬不起头。村集体没有钱，村委会为了自身的生存，就只能把大部分的话语权不断地分散到下一级的村民小组，从而渐蜕变成一个弱势的组织。这样一来，在行使自治权的时候，河二村委会对黄竹坑、楼仔和西瓜潭等村民小组的依赖性也会变得越来越强(有些村民小组是有集体收入的)。
在汕 尾市，目前穷村普遍在实行"村账镇管"的制度。结合这一制度安排，村民须在村两委之外，另外选举并组成村监督小组和理财小组，从而监督村政村务和财务开支。
河二村有别于其它很多地方的是，除村理财小组外，各村民小组也有自己的理财小组。凡是涉及公共建设，财务均不是由村委会来统管，而是分到各村民小组来具体负责。该村修公路，就是这样管理资金的。
河二村姓氏复杂，张、陈、朱、罗、邬……大姓小姓加起来有11个。因为各姓氏的人口不一样，所以在民主决策上，村委会只能按人口的多少来分配话语权。在实际的运作中，村民小组的权威比村委会还要大，对村政村务，村委往往只起了个协调作用。这是陈智金亲口说的。
穷村政治，实际就是一种有奶便是娘的政治。村委会无力为村民提供公共产品，相应的，村民对它的向心力也就很容易受到其它因素的干扰而越来越淡，在村庄治理的问题上，也就为其它非法权威的进入提供了机会和便利。
河二村的现状，其实是目前我省大部分落后农村地区弱势基层政权的一个缩影。在潮汕地区，一些服务祭祀为名的理事会长期存在，并且公开与村委会博奕和争夺公共治理权的现象，已充分说明，民主制在基层要真正践行，前面既有弯道，也有险阻。
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