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| 台湾民主转型期经济政策的制定
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| 时间：2006/10/23 出处：光明网 |
台湾民主转型期经济政策制定的效率与公平性问题
朱云汉
一、前言
九十年代台湾的经济发展，一方面面临社会多元化与经济自由化潮流的挑战，另一方面更直接面临政体转型的冲击(Chu 1994)。自公元1987年解严以来，台湾的政治结构出现巨大变化。政权机构对于各重要社会部门的渗透与支配力量开始消退，国民党对于主要社会团体领导权的掌控开始逐渐松动；国民党独占政治资源的状态被打破，反对党加诸于国民党的选战压力日益升高；民选政治菁英在国民党权力结构以及政府决策过程中的地位日益上扬。在历经四个阶段的宪政改革之后，总统的宪政角色，行政与立法关系、地方自治层级与中央与地方关系，均出现大幅度的体制更迭。在此同时，社会运动的蓬勃兴起，使得过去以“成长为优先”的经济发展策略面临严峻挑战；经济国际化与自由化的浪潮更迫使政权机构大幅调整自身的经济管理职能，政府逐渐丧失直接介入产业投资与生产活动的政策工具，同时威权时期的经济管制措施被迫一一解除。
从结构面而言，台湾的经验似乎正如某些马克思学派的理论家所预言的(O’Connor 1974)，民主化导致了资本主义体制下累积与分配之间矛盾的激化，以及导致政权机构相对于个别资本家之独立性的降低。从各种迹象显示（包括政府面临的财政危机，以及各项重大建设的延误）看来，伴随民主化而来的“分配性联盟”(distributional coalitions)已经开始对政权机构的“经济发展”功能产生侵蚀作用，尤其是以追逐经济特权为目标的金权政治现象，不但损伤政权机构的发展性职能，并腐蚀新兴民主体制的正当性。
从过程面而言，民主化重新设定了经济政策制定的游戏规则，技术官僚在制定政策目标上的主导性开始下降，官僚机构在经济政策工具运用上的自主性面临挑战(Cheng and Schive 1998)。具体而言，无论是财政、经济、交通、劳工、环保等部会的技术官僚，都必须开始适应一个全新的政策环境。财经部会必须适应新的行政与立法互动关系，重新摸索党政协调以及政党协商的游戏规则；必须面对更复杂的行政体系内部，以及中央与地方间的协调问题；必须在政府财政支出日益紧缩的局面下，面对公共部门资源分配的竞争；必须响应代表不同选区、不同利益团体的立法委员所提出的各种政策需求、所施加各种关说压力；必须面对来自于基层民众与社会运动团体，对公权力机构直接的抗争与挑战；必须满足来自于大众传播媒体要求决策透明化、公开化的庞大压力。在民意机构与媒体的双重挤压下，一方面决策官员对问题的考虑面向变得更复杂，另一方面对问题的反应时间却更为压缩。
在台湾民主转型过程中，经济政策的制定与执行更出现各种乖违现象。财经部会在推动政务过程中的每一个环节都会遇到不易克服的政治关卡与瓶颈：从预算的编列、审议到执行；从公共建设的规划、设计、发包到施工，处处均须处理复杂的政治协调与棘手的利益分配问题。在过程中，经常出现公部门的投资的预期经济效益无法发挥、重大施政计划的进度严重落后、公共工程的成本控制难以落实、民众的公共利益与公共安全无法获得有效屏障、行政公权力的独立性与公平性遭遇严重侵蚀、不正当的利益输送无法防堵等各种现象。这些施政缺失不仅降低民众对政府的信任，严重削弱国家的国际竞争力，而且长此以往必将拖累台湾整体的经济发展（朱云汉 1996）。
本文的目的在于分析民主化如何对于经济政策制定产生冲击，我们以经济政策制定为观察焦点，因为这是评估民主化对经济发展影响的有利切入点。本文采取的分析角度不仅是经验性的，也是规范性的。因为我们主要的关切在于：如何在兼顾责任政治与民意政治的大前提下，维持经济决策的品质、效率与公平性，进而追求民主品质提升与经济均衡发展的双重目标。
二、民主化对于经济发展的冲击：理论的回顾
要正确评估民主化对经济政策决策过程的冲击，必须先从政治体制因素对于经济发展的作用谈起。在讨论有关东亚经济发展的政治基础的文献中，对于威权政体是否较民主体制更有助于经济发展的问题，始终争议不断。无可否认，许多东亚新兴化工业国家在威权体制统治时期，获得相当突出的经济成长表现，此一历史事实，让不少政治经济学者肯定威权体制的发展性功能，从而提出“发展性国家”(developmental state)的理论，认为东亚的威权体制发挥了促进经济发展的若干功效（Johnson 1982; 1987; 1999; Evans and Alizadeh 1984; White 1988）。例如，威权体制得以严格控制工会的活动，让劳工在劳资关系上处于绝对弱势，有助于政府推动劳力密集出口产业政策，并吸引外资的进入。此外，威权政府也可以推动强迫性的储蓄制度，藉以压制社会大众的消费水准，而将累积的资源投注于经济生产活动上。在威权体制下，政府可以免于受到利益团体与选举竞争的压力，不受国会、反对党、社会运动、以及媒体的牵制，为经济技术官僚提供一个宽广而自主的政策选择空间，因而有利于经济发展的规划和经济改革的进行。同时，威权体制对于政治参与的限制，可以有效压制各种“分配性政治联盟”(distributional coalitions)的形成(Olson 1982)，因此可以有效限制社会内不利于经济发展的竞租性(rent-seeking)活动。
从上述发展性国家的理论的角度出发，民主体制对于经济发展的不利影响是显而易见的。首先，民主化将提供社会团体进行动员的机会，开启了劳工运动、消费者运动和环保运动的风潮，将冲击既有的劳动生产秩序与企业经营环境。此外，伴随民主化而来的是政党竞争，各政党为争取选票和响应选民的需求，将导致社会福利支出和预算规模的大幅扩张。因此之故，当消费和分配取代经济生产和资本累积时，整个国家的经济成长便可能因丧失动能而趋缓，继之而起是庞大的政府财政赤字。同时，公共政策可能沦为分配性政治联盟之祭品，这些利益团体在追求自身利益时，经常是以牺牲整体的公共利益作为代价的（Olson，1982），特别是掌握有庞大经济资源的企业界，往往得以透过政治捐献支配政治菁英的政策选择。此外，政党或政治人物基于选举竞争的考虑，其经济政策往往倾向以任期为波段的短线操作，而缺乏前瞻性的长期性规划（Nordhaus, 1975）。同时，民主体制的引进让政府政策的决定和执行，受制于民意机构、反对党、社会运动、以及各种压力团体的牵制，技术官僚将不再享有独立自主的理性决策空间。再者，民主政治所要求的决策透明化与程序正义，将必然导致决策效率的低落，各种有时效性的公共政策，均可能因为耗时的争论、妥协、与杯葛而陷入泥沼。
上述有关政治体制与经济发展关系之论述，与经验事实并不完全相符，或者说可能只适用于少数的政体转型个案。从更宽广的比较角度观之，统计分析显示，政体类型和经济表现两者间，并没有显着的相关性存在（Marsh,1979; Kohli, 1986; Sirowy and Inkeles 1990）。现有的经验性资料既不支持民主政治与经济发展相辅相成的自由派观点，也不支持威权政体较民主政体更有利于经济发展的论点。为什么政体类型与经济发展之间缺乏显着的相关性？因为并非所有的威权统治者都是“大有为的政府”；在许多威权体制国家，统治者不但不具备发展倾向，反而是经济体系中最大的掠夺者，长期的威权统治往往导致经济的崩溃瓦解；换言之，我们无法保证威权统治者会良善地运用其不受节制的权力（Evans, 1989）。另一方面而言，威权政体必须在特定的历史条件配合下，才有可能发挥促进经济发展的功能。这些特定历史条件可能包括政治文化、官僚的素质与政权机构的能力，以及国家与社会间既有的镶嵌性网络关系(Evans 1995)，而多数威权体制的国家并不具备这些条件。另一方面，晚近针对新兴民主化国家所做的比较研究也显示，民主化与经济发展的关系十分复杂，在许多前社会主义国家，在民主化的初期经济危机可能更趋恶化，甚至有些学者认为想要让民主体制的建构与市场经济改革齐头并进，几乎不可能(Elster 1993)。主要的原因是这些国家在共产主义政权崩溃后，政权机构变成十分微弱，缺乏建构完善市场体制的能力与自主性(Linz and Stepan 1996: 435-440)。相反的，部分东亚与拉丁美洲国家在民主化的过程中，经济发展并没有呈现断裂现象，而且经济自由化的改革也必较成功，这其中的关键在于这些社会的政权机构能力本来就比较强，而且民主化并没有明显削弱政权机构的能力(Haggard and Kaufman 1995）。
在不少新兴民主化国家，政治民主化之所以并没有对经济发展造成明显的影响，另外一种可能的解释是政治民主化对于经济的潜在负面影响可能被夸大了。例如，许多政治经济学者曾指出，民主化并不必然导致劳资冲突的恶质化，妥当的游戏规则设计，可以引导工会和企业主彼此相互学习如何在合理条件下进行集体性的协议。许多欧洲国家所采行的社会统合主义体制(corporatism)，得以让劳资双方共同携手因应产业合理化过程所面临的诸多问题，以维持经济生产秩序的稳定和达成劳资双赢的结果（Katzenstein, 1985; Streeck 1992）。
此外，一个国家民主化之后，虽然经济政策可能因为政党，或政治人物的短期政治利益而受到扭曲，经济活动可能因选举周期而发生波动。但是民主政治所带来的不确定性因素，及其对经济成长的干扰程度，可能远不如威权体制因缺乏政权移转游戏规则，以及威权统治者权力运作不受节制所带来的危害。民主政治所要求的程序性正义与决策透明化可能会影响到决策的时效，但决策速度并不等同于决策品质，也不等同于政策的公平性。民主程序所提供的广泛征询和普遍参与的机制，也有降低政策产生错误的可能性；而且有社会共识支持的政策，具有更高的可信度与稳定性，反而有利于私部门进行长期性的规划。再者，民主化可能引发选民对于社会福利、教育、医疗，以及诸如大众运输工具、以及休闲娱乐设施等公共财的新需求。但是这些新生需求并不全然是消费性，其中部分的支出也是属于对人力资源的投资，而人力素质的提升将有助于经济成长和吸引外资（Cheng and Krause, 1991）。总之，民主化对于经济发展的影响并非必然是负面的，而且民主化对于经济发展的若干潜在不利影响，多半可以透过适当制度设计加以化解(Robinson 1998)。从另一方面来说，民主化可以确保经济发展的目标更为均衡，不至于完全以资本家的利益为依归；同时，在独立媒体、强有力的反对党，以及各种社会团体的监督下，虽然不保证民主政府的政策产出完美无缺，但至少可以获得较高的正当性，也可以避免政治权力过度集中可能产生的腐化。
事实上，过去发展性国家理论的倡导者，在九十年代全球民主化的趋势风起云涌之后，也开始调整其研究议程。因为毕竟威权体制普遍面临正当性危机，即使是经济发展相对成功的威权体制仍旧面对十分不确定的政治前景，威权体制的阶段性历史角色可以说已经走到了末端。因此新一代的发展性国家理论，所注重的是如何有效结合民主巩固与经济发展，如何透过制度设计来增强民主体制下政权机构的发展功能，而导致“民主的发展性国家”(democratic developmental state)理念模式的实现(Leftwich 1998)。从民主的发展性国家观点而论，容纳广泛政治参与的民主体制与兼顾社会均衡发展的经济发展可以相辅相成。相反的，徒具民主形式而缺乏健全民主机制的新兴民主体制，绝对无法维持一个均衡的经济发展模式。而经济发展的失调，也必然会回过头来侵蚀民主体制的社会支持基础。
如何让民主体制的巩固与政权机构经济与社会发展职能的充分发挥形成一种良性循环的关系，其关键在三个要素：第一、具备特定的意识形态，也就是说多数社会精英相信政权机构具有发挥正面经社转型功能的潜力，这种对于政权机构经社职能的基本信任避免了两种极端的意识形态：一种极端是相信政府万能，对于政权机构形成完全的依赖；一种极端是假设政府失灵之害必然大于市场失灵之祸，因此宁可将政府经社职能压低到最小。第二、政权机构具备相当的分析、规划、监督、管制、以及调动与汲取资源的能力。第三、具备完善的民主参与、民主协商与民主制衡机制，特别是在经济政策领域，各种具有广泛代表性的社会团体都有机会透过制度化的管道参与政策之制定，以及参与政策执行的监督。对于多数东亚新兴工业化国家而言，第一项与第二项要件基本上均不是问题，最令人担心的是缺乏第三项要件，因此也就自然成为本文下一节的关注焦点。
三、民主化对于经济政策制定之挑战
对经济政策的制定而言，民主化所带来最直接的挑战是，如何在经济政策的决策与执行过程中兼顾“公平”的原则与效率的原则。所谓经济政策的效率就是指，在民主体制运作下的政府是否能以合理的成本，及时的提供维持经济持续成长与均衡发展所需要的公共政策。我们所谓的公共政策之内涵是广义的，包括公共建设或社会性投资（教育、科技、职训、社会保险等）、包括为新兴市场活动设立游戏规则（或解除不合时宜的管制）、包括建立有效的行政监督与执法能力、包括改善生产要素（土地、劳工、资本、信息等）的供需结构，包括提供安定的政治环境与法律秩序等。政府施政的效率如果出现问题，对经济发展的影响显而易见，在此不必赘述。在民主体制下，影响效率问题的关键，往往不在技术层面的规划与执行能力，而是在政府的决策效率，而这主要取决于政治体制的利益整合功能。在民主国家经济政策决策效率的主要考验在于设计合理的行政与立法互动关系，国会是所有民主国家公共政策制定的决策枢纽，也是社会多元势力角逐公部门资源的最重要场域，也是考验民主政府政策整合能力与协调能力的最重要关卡。
所谓经济政策的公平就是指，在民主政体下政府是否能让各种经济团体在追求各自利益的过程遵循一套公平、合理、明确的游戏规则。这套游戏规则不但可以让企业在开放与公平的环境里自由竞争，也可也让经济弱势团循正常的政治参与管道得到合理的扶持与补偿。政府的施政与执法，必须让合法厂商的权益获得有效的保障，让企业负担应该承担的赋税与社会成本，接受合理的劳动条件，并有积极的诱因让企业经营者愿意循着合法的途径，以改善经营效率、提升技术水平、发展有竞争力的产品等各种有助于整体生产力提升的手段，来开创企业的生机。
在民主体制下，对于维护公平目标的主要威胁就是金权政治。金权政治是一种恶质化的政商互动关系形态。虽然也有学者主张，政商之间紧密的联结、相互的信任，以及私人化的网络关系，可以降低交易过程的不确定性，因而有助于政府与企业在推动高难度国家的产业发展计划上的合作(Moon and Prasad 1994)。但是亲密的政商关系，也往往是金权政治孳生的温床。事实上，利益团体对政治的渗透以及对选举的影响，长期以来便是许多讨论政府经济管制研究著作的核心焦点，特别是掌握庞大经济资源的企业界对政治的渗透和影响，足以让经济管制机关成为被管制者的禁脔，让经济管制政策为企业的特殊利益而服务。
金权政治现象对经济发展必然产生不利影响。首先，金权政治基本上是经济学者所指的“竞租行为”，这种追逐特权的活动在本质上是一种非生产性(non-productive)的活动，也就是说这种活动，并未为社会创造任何实质的财货，而是一种财富重新分配的游戏（例如把财富从纳税人的口袋转到利用民意代表承揽公共工程的包商口袋中，从购屋的受薪阶级口袋转到炒作土地的财团手中）。进一步而言，这些追逐特权的活动，不但是非生产性的，还会对正常生产活动会造成抑制效果，对一个社会的经济发展，不但没有贡献，还有负面的作用。这是因为，这些特权竞争活动对社会整体而言，有其固定的机会成本。也就是说企业家的时间、精力和资源是有限的，当很多的企业主把时间、精力和资源用于追逐经济特权时，那么他们投入企业经营的改善和产品的改良的时间与资源必然会减少，社会的明显损失就相当于如果这些企业精英者把同样的时间与资源投入生产性的活动所可能添增的经济效益的总和。
负面作用的第二层意义在于，这些活动会对一个经济体系的国际竞争力会造成显着的伤害。对一个处于剧烈国际竞争环境下的开放性的经济体系而言，过度炙烈的特权竞争活动不仅会造成国内消费者对非贸易财购买力的损失(也就等于生活品质的下降)，也必然会增加产业的额外成本负担,最明显的就是厂商必须承受土地与房租成本的上涨，以及承受公共建设在质上的缺陷与量上的不足之苦，而且还可能要为政府的贪污浪费而负担高额的赋税。非贸易财部门的企业可以将这些额外的成本负担转嫁给国内顾客,而出口部门的厂商除了“离家出走”之外,毫无规避的良方。进一步言之，追逐特权活动会还会造成至少两种负面影响：第一是不良示范作用，少数企业的追逐特权活动会引发其它企业的模仿，最后在同业间造成“唯恐后人”的心理,形成财团个个竞相插手选举、投资政治，人人抢搭“特权班车”的恶性循环。追逐特权还可能恶化企业的经营品质，一个长期受到特权的保护的企业其经营效率之所以往往走下坡，是因为这些企业长期规避了正常的市场竞争法则的节制与淘汰，有些企业最后会变成非养赖特权才能生存，或者是由特权的屏障使这些企业贸然承担过高的风险，构成经济体系内的道德危险(moral hazard)。因此，长期而言，金权政治的泛滥必然会造成企业经营环境的恶化，以及导致金融体系的系统性危机。
炙烈的追逐特权现象对一个社会的更严重的伤害，是侵蚀社会分配正义与动摇政府公权力。金权政治泛滥必然会扭曲社会财富的分配，假以时日，必然会累积社会内部中下阶层的不满情绪，反金权的政治运动可能趁势而起，而且极易激荡成为一种反商情结。如果社会的弱势团体无法在正式的政治参与过程中得到矫正的机会，就可能在体制外进行抗争,形成另外一种社会对立冲突的来源。金权政治泛滥更可能引发公权力的正当性危机，一个社会的政权机构执法的公正性、政策的公平性如果遭到普遍的怀疑，公权力就难以有效行使，整个社会的违法脱序现象就会不断出现，成为一个难以治理的社会。
有些人认为民主政治的实施很难不产生决策效率降低与金权政治污染的问题，因此把这两个问题的出现视为民主政治的必要社会成本，这种看法在学理上并没有坚强的基础。在理论上，当经济发展水平到达已开发中国家后，一个设计良好的民主体制，不但不会带来效率低落、金权政治丛生的问题，反而有助于这两种问题的改善(Robinson 1998; Haggard and MaCintyre 1998)。经济决策效率的三个要素：合理成本、及时性，与配合民间部门的需要，在运作正常的民主体制下，都可以获得改善。因为在经济结构日趋复杂，产业发展动态瞬息万变的今日，政府必须让企业界有适当的管道参与经济政策的规划与制定，才可能及时的推出配合产业发展需要的政策，政治体制必须提供各种社会团体参与政策制定的机会，才可能有效整合多元社会里的各种利益需求，以及确保经济发展的均衡性，同时如果民意机关与司法机关能有效发挥监督的功能，更可以确保行政部门以合理的成本、公平的原则来落实这些政策。
当然，这种理论上的预期，似乎与台湾政体转型经验并不尽相符。在维护经济政策的效率与公平的目标上，民主改革所可能发挥的兴利除弊功能，在台湾并未充分展现，威权体制时期孳生的金权政治现象，在民主转型后有变本加厉的趋势，尤其在冻省后大批省议员转战立法院后，这种由地方层次蔓延到中央的政治瘟疫，危害更为明显。在东亚金融风暴的冲击下，政府的经济决策的效率与公平遭逢最严酷的考验；去年岛内出现内溃性的金融危机，更是台湾已经开始为“金权政治”泛滥支付鉅额社会成本的最鲜明写照(Chu 1999)。如果，我们要问：为何台湾的转型经验是“未蒙民主化之利，反先受其害”，我们应该进一步把焦点放在行政立法互动关系，以及各级政府的府会关系，因为这里是当前经济决策效率低落的根源，也是黑金政治的温床。
四、行政与立法关系：破坏效率与公平的乱源？
在国会全面改选之后，立法院成为公共政策制定的决策枢纽之一，也成为社会多元势力角逐公部门资源的最重要场域。国会在政策形成过程中扮演举足轻重的角色，政府的政策制定受到民选政治、政党政治、利益团体政治、与社会运动的牵制，是民主国家的常态，本不足为奇。但是在台湾民主化的过程中，近年来立法院在政策形成中的角色变化，以及因此对经济政策制定造成的影响，的确有其独特的复杂性，绝非“民主转型”这样一个拢统的概念可以涵盖。近年来立法院在政策制定过程角色的变化，深受我国特有之政治传统、宪政体制变迁路径、政党体质、以及选举制度与选举文化的影响，而塑造了一种相当奇特的行政与立法互动关系，十分不稳定的政党协商模式，薄弱的党团领导机制，以及相当松散而零碎(fragmented)的国会议事程序。
首先，在我国特殊的宪政体制变迁路径，以及政治菁英培育传统的双重影响下，立法院与行政院的结构性对立十分突出。首先，我国的宪法虽然原先具有内阁制的基本设计，但在威权统治时期临时条款的制约下，总统的政治领导角色十分突出，压抑了行政院院长作为最高行政首长的宪政职权，行政院院长的政治权力基础主要来自于执政党党主席（也就是总统）的信任，而非立法院的多数支持；行政院对于立法院运作的掌握是借助于党中央由上而下的权威，而非立法院党团的支持。在立法院全面改选之后，行政院所面对的不仅是反对党的制衡，也必需同时应付执政党立法委员对于党中央的权威的挑战。再者，我国宪法中有关行政与立法互动关系的规定，虽然有行使同意权与退回复议的设计，但缺乏直接将内阁的安定与立法院多数党的政治命运联系在一起的设计。换言之，我国宪法在第四阶段修宪之前，并无不信任投票以及解散立法院的设计。
同时，我国宪法并未赋予行政院主导立法审议的充分机制，内阁无权指定法案审查的优先级，行政院的提案跟立法委员个人提案相比并不享有特殊地位，内阁拥有的退回复议权看似强势，但只是备而不用的猛药，不可能经常行使。再者，过去执政党也并未发展一套由资深国会议员出任内阁官员的政治传统；相反的，执政党过去的政治菁英培养管道是刻意将行政体系的技术官僚与民意机构的地方行政治人物区隔，而宪法有关立法委员不得兼任官吏的限制更加加深了两类型菁英的隔阂。在这种历史与制度背景下，立法院与行政院的实质互动关系远远偏离内阁制运作的原理，而近似于三权分立下的制衡关系。此一倾向更因为总统直选的引进，而更加强化。
这种结构性的对立具体表现在几方面：第一、执政党的立法委员在面对缺乏直接民意基础的行政部门官员的具有优越感；其次、执政党立法委员倾向将监督与制衡行政部门以及回馈特定选民，视为其主要职责所在，并不认为自己有配合内阁整体施政的义务；同时，执政党的立法委员愿意为内阁政策护航经常是出于特定利益交换的考虑，而非基于政治祸福与共的认知；再者，无论朝野，立法委员均不愿被动的审议行政院提案，而有主动推动公共政策的强烈动机，所以委员主动提案或针对行政院版提出对案的频率十分高。总之，尽管执政党在立法院享有形式上的多数，内阁在法案与预算案的推动上，仍需面临艰困的挑战。
上述这种结构性的对立，在先天上就不利于内阁施政计划的推动。而我国所特有的国会选举制度，更深远影响到立法院内的党团运作以及议事运作程序，使得行政部门历经的立法审议过程，充满着难以意料的变量。简而言之，台湾在国会选举所采用的多席次选区，以及单记不可让渡(SNTV)投票，必然产生如下的民选政治运作特征：第一、立法委员候选人必需同时与同党籍候选人竞争，因此候选人不能倚靠政党标志当选，必须建立选民对个人的认同，以及发展个人的竞选组织与动员系统；第二、候选人只需要争取到特定数量选民的支持即可当选，因此多数候选人倾向采用争取特定选民团体的市场区隔策略，而非争取最多数选民的中间路线；第三，候选人为了建立选民对个人的认同，以及维持个人的竞选机器与选民服务组织，必需花费大量的竞选经费，也因此为金权政治的侵蚀提供了方便之门。
在上述的民选政治运作特征影响下，立法院出现十分不稳定的政党协商模式，薄弱的党团领导机制，以及相当松散而零碎的国会议事程序。无论朝野，党团的领导权威迟迟未能建立，因为只要是区域产生的立法委员，都拥有一定的基层实力，因此在面对立法院党团时，个人的政治自主性很高。同时，三党的党团并没有稳定的领导结构，民进党与新党的党团领导干部（干事长或召集人）都是每个会期重新改选，国民党的党鞭也是定期改选，所以都只能扮演协调而非领导的角色。虽然在国民党党鞭之上还有党中央任命的立法院工作会主任与中央政策会执行长，但是这个叠床架屋的指挥系统，不但增加了协调的困难，也并未享有真正的领导权威，最关键的党提名决定并非操在大小党鞭的手中，国民党大小党鞭所拥有的筹码只是帮助个别立委向行政部门争取资源分配或特殊好处。同时，如果没有党中央的指示，国民党的大小党鞭不能随便动用“强制动员令”。而且，从过去的记录显示，即使下达了“强制动员令”，党部对于少数不配合的立法委员，也不一定作出党纪处分。
立法院的议事程序都是为了充分满足立法委员的个人问政需要而设计，而不是为发挥立法审议功能而设计，也不是为达成利益整合功能而设计，在这里，所谓资深与专业制都靠边站，只有“个人秀”独占鳌头。为了配合区域立委凸显个人形象与个人选区经营的需要，必须提供每一位委员在议事过程中充分的个人发挥的空间。因此，在过去任何试图限制个别委员权力的议事程序改革，无论是资深制度或委员长制度，均难以推动。立法过程出现明显的零碎化(fragmentation)现象。在过去，每一个会期为了安排每一位委员在总质询期间的的轮流发言，必需用掉三分之一以上的院会时间。委员会有将近一半以上的时间安排在部会的施政和项目报告答询上，审查法案的时间十分有限。此一不正常现象，由于三届六会期国会改革五法案的通过，从第四届立法院开始才略获改善。
委员会的运作与专业分工原则背道而驰，立法院委员会的成员是不固定的，也无资深制度可言，每个会期重新登记与协调（或抽签）；委员会没有固定的领导结构，共同召集委员也是定期改选。所以委员会在决策上没有连续的集体记忆。每一个委员会的平均人数只有十九人（上限二十一人），而且很多区域立委忙于选民服务或个人事业，出席率一向很低，委员会经常出现四、五位委员进行法案审查的情况，只要任何一位委员如果执意对特定法案进行杯葛，就保留待协商或表决，如此一延搁可能就是一个会期。因此，只要是稍有争议的法案，审查的速度就十分缓慢。第二届立法院平均每一个会期通过的法案不到四十件，其中大部分都是在一赶在最后一两次的院会通过。三年下来累积待审的法案高达四百八十九件。第三届立法院平均每会期通过的法案增加到四十八件，但难以配合经济与社会发展的需要，而且这些立法业绩，大多数都是再各会期最后几天大拼业绩所产生的“飚车式立法”。
因此跟绝大多数西方民主国家的议会相比，我们立法院充斥着各种怪象：很少委员愿意在法案与预算上下功夫，但每天一大早争先恐后排队登记“国是论坛”发言；个人助理充斥，专业幕僚闲置；少数立法委员的坚持可以瘫痪整个议事程序；财经性的委员会几乎都是由具财团背景的立法委员包办，不但没有“利益回避”的规范，很多立法委员只有在与自己所代表的财团或派系的利益有直接关系的法案审查时才现身；预算审查过程有如市场中的喊价与杀价，预算删减中到处看到“私仇公报”的痕迹，其过程之粗造与漫无章法，可以用“惨不忍睹”四字来形容；每一个会期，整个内阁必须耗费十个以上的工作天，面对几乎空无一席的议事听，一一应付轮翻上阵质询的立法委员。
在我国立法议事程序运作中所出现的特殊现象，对于行政院各部会的政策推动构成极大的挑战。这可以归纳为五点加以说明：第一，各部会必需克服法案塞车的难题，如何说服立法院程序委员会将自己部会有时效性的法案排入最优先的待审顺序，颇费周章。因为不同部会间也存在竞争关系。一个法案除非能被列入行政院此会期最优先推动的法案，否则不容易顺利排入待审顺序。第二、由于区域立法委员的政治独立性颇高，行政院与国民党立法院党团间的党政协商机制就特定法案协商所得到的结论不一定在院会能充分贯彻，个部会仍必需针对坚持己见的执政党进行个别沟通与协商，无法倚赖立法院党团的领导干部。第三，执政党的党中央有时对于财经与民生等政治性较低的法案，采取开放同党立法委员投票的政策，以避免同党内不同地区与代表不同部门利益的立法委员之间的利益冲突难以协调的困境。在此情形下，部会为了确保一个法案的顺利通过，或避免为说服少数同党立委而做过多的让步，就必需设法营造一个跨党的表决多数。通常在争取少数坚持己见的同党委员，或争取在野党的跨党支持时，行政部门经常必需提供一些有形的或无形的补偿。第四，由于在野党的立法委员一向出席率较高，在表决时常能发挥关键性影响；而且在野党善于运用议事杯葛手段来牵制执政党的立法进度，所以各部会对于在野党对特定法案所持的立场与意愿，也绝对不能忽视，否者政治代价往往不轻。所以，决大数有争议性的法案，都必需经过朝野政党协商程序。由于部会首长不具备立法委员身份，不能直接参与政党协商，必需假手执政党协商代表来为自己部会的版本进行辩护，在部会首长对于党籍立委并不具备政治上支配权威的情况下，朝野协商的结果经常让主管部会难以掌握。第五，由于委员会的成员与召集委员每一个会期都重新调整，因此在共识的建立过程一定会出现断裂现象，一个法案如果不能在一个会期内一气呵成完成三读，经常面临从头来过的命运。整体而言，部会首长缺乏有效的政治机制来影响执政党立法委员，在正常情况下，必需与朝野立法委员在不同的层次──党政协商、政党协商、个别协商──进行多重而复杂的协商与妥协。一个法案，除非获得执政党最高层的重视，否者是无法激活“强制性表决”这种严格的党纪约束手段。
五、重建合理的行政与立法关系
在这种特殊的行政与立法互动模式下，政治人物的最大考验在于，如何能将维护公共福祉的立意转化为抵抗特殊利益压力的政治利器。在过去，行政部门的基本因应之道，就是设法适应这套游戏规则。基本上，行政部门将每一个重大法案的审查过程，视为一组联串在一起的博奕赛局，每一场赛局都是关卡，过了一关还有下一关，而且每一场赛局的结局都影响到下一回合的局面，行政官员在每一个关卡都必须设法营造多数支持，并设法化解特定委员的反对与质疑。同时，每一个法案的审查都不是完全独立的事件，一方面，在一个会期里，特定财经部会可能有好几个重要施政法案必须同时在进行立法审议，因此法案与法案间可能出现议题连结(issue linkage);另一方面，行政部门与立法部门双方所面临的也是一种反复赛局(iterative games)的情境，行政部门不断有新的施政计划，必须一次又一次的就重大施政法案与立法部门进行协商，因此任何决定都必须瞻前顾后，不能随便孤注一掷，更不能轻易创下恶例，既要照顾特定法案的顺利通过，也要照顾自己的一惯立场与长期政治威信。
行政部门在游说个别立法委员的主要手段为经济利益交换、道德说服、与政治约束。究竟对于特定的立法委员运用经济利益交换、道德与知识说服、与政治规约等手段何者较为有效，何种非正式制度与管道所提供的机制比较能达到效果，要是个别委员的政治属性而定。这必须要区分执政党籍立委与非执政党籍立委，选区立委与不分区立委，都会选区与非都会选区立委，利益型立委与理念型立委。而非正式制度与程序通常包括：执政党党政协调机制、立法院党团协商机制、各政党党团议事动员机制。而可能的政治操作机制则包括：特定利益的驱使、主要支持者的压力、选民压力、地方派系压力、次级团体压力、同侪压力、与论压力等。不过不同立法委员之间对于法案审查过程的影响力差异极大，议事制度与政党决策机制在每一道法案审查的关卡会设定关键的个人或少数，例如院会的主席、委员会的轮值召集人，党鞭、政团协商代表等。针对这些关键性少数进行有效的交换、说服与约束，对于法案的审查命运更具决定性。
此外，针对特定议案来试图影响立法委员议事行为的行动者并非只有行政部门，事实上，涉及巨大利益分配的财经法案通常都会引发各式各样社会行动者的关切，他们也是透过各种正式或非正式的程序与管道，来向立法委员进行经济利益交换、政治威胁或道德说服。例如有关特定产业自由化的立法，必然会引发产业界业主团体、业界外商、消费者团体、产业劳工等各利益当事人的关切与介入。除了涉及经济利益的动机外，也有些社会行动者会基于理念，或对公共福祉的关怀而积极介入法案审议过程，例如学术界与新闻媒体的工作者。这些不同类型的行动者所提出的要求与建议，有些是与行政部门的政策规划目标相辅相成，有些是局部兼容，有些则是正面冲突，因此提供了各种联合与妥协的可能性与必要性。过去，行政部门通常对于是来自学术界与媒体的自发性关切，比较重视，而且必须适当响应，因为他们的意见会直接影响到行政部门进行道德与知识说服的效果。此外，许多重大施政法案的立意都是在保障众多的潜在受益者，但这些潜在受益民众往往无法形成有效的社会行动者，成为政策制定过程沉默的多数，如何唤起这些潜在受益者的关注，并将其转换为行政部门的政治支持力量，也是政务官最具挑战性的任务。
以上的因应之道，只能治标，无法治本，既不能真正解决经济政策决策效率低落的问题，也无法根治金权政治的病因。台湾民主化过程中所出现的行政与立法关系的失衡问题，其根源并非一党长期执政，而是政治制度设计不良；换言之，在现行政治制度下，即使反对党上台执政，也很难摆脱国会乱象的纠葛。在制度改革上，以两者最为关键：一个是政府体制定位的问题，一个是国会选举制度的问题，只有这两个问题获得突破后才有可能在根本处调整行政与立法的互动关系、才可能进行彻底的国会议事程序改革，才可能推动遏阻金权政治的相关立法。
就政府体制的定位问题而言，我们当前的宪政体制与选举制度将常态代议民主的制度逻辑整个颠倒过来：负责整体施政的内阁无法在民选政治过程中找到着力点，内阁的整体施政成果无法直接接受民意的检证；内阁整体施政表现的好坏跟执政党个别立委的选举成败无必然关系，相反的选举的逻辑引导执政党的立委在问政立场也必须与行政部门处于对立关系；拥有直接民选基础的总统不是行政部门的首长，不是立法与行政互动关系中的主体，也不直接介入立法院的党证协调或政党协商；而另一方面，行政院长是行政部门的首长，并向立法院负责，但却没有直接民意的基础，没有主导立法过程的机制，也没有节制同党立法委员的利器。
从代议政治的最基本原理出发。一个设计合理的民主体制，会引导政党或政治人物试图整合不同的公共政策需求，拟订出符合全民（或大多数人民众）福祉的政策。一个有效的代议体制会让一个以维护全民（或大多数人民众）福祉为职责的政府领导团队，获得他所需要的民意基础，创造他所需要的国会支持。一个合理设计的国会选举制度，并不是仅仅让选民选择一个代表个别利益的民意代表，或甚至只是选择一个提供比较好的选区服务的民意代表，而是有机会让选民选择一个政党（或一个跨党联盟）来组织政府。如果选举制度提供选民这种选择，政府也就可以汇集民意，作为施政的依据，同时在面对追逐个别利益的立法委员时，可以有效的维护施政目标的完整性。
我们的国会选举制度更使得我们的代议政治的运作逻辑偏离上述目标。在立法院每一个选举产生的立法委员都要争取个人的问政空间，每一个人都要有勒索行政部门的武器，因为我们的国会选举制度是以个别候选人为主体，不是以政党为主体。立法委员当选要靠自己的经费、自己的竞选组织、自己的知名度，而国民党立法委员的当选（除了少数的全国不分区委员外）更是要依靠自己的派系背景或地方经营基础。在这种选举制度下，如果有立法委员关心有时效性的民生法案的进度、关心政府财政结构恶化的问题、关心国营事业民营化、服务业国际化与自由化进度、或关心预算编列中施政目标的完整性等全局性的问题，不可能获得选票上的奖励；相反的，我们的选举制度基本上奖励立委将时间花在选民服务与关说上，鼓励立委以夸张的问政风格来吸引媒体的关注、鼓励立委锁定特定的对象进行利益交换。
将来的制度调整准则就是如何让内阁整体施政成果能直接接受民意的检证，以及强化政党的政策整合功能。首先是，应该将立法院选举改为两票制，一票投选区候选人，一票投政党，并大幅提高政党比例代表制所占的席次比例（至少要占一半以上），并各党均将行政院院长与主要阁员的人选安排在政党名单上，领衔代表自己的政党，参与立法委员选举，以整体施政理念与政纲来争取选民支持，出面组阁的立法委员应在组阁后辞去立委职务，由同党名单上的候补人选递补席次。同时，在行政与立法的制衡关系上调整上，可以依据法国第五共和的设计原理，将总统当选的门槛设定为过半数，并赋予总统（或行政院院长）主动解散立法院的权力，作为与立法院倒阁权相互制衡的设计。另一个可能性是全盘按照总统制的运作原理来大幅调整现行体制，这包括废除行政院，让总统成为行政首长，主持内阁会议，总统直接介入立法院内部的政党协商，同时总统以下的行政机构受立法院的细部监督，但总统有任期保障，其去留不受立法院多数变动的影响，总统并拥有法案否决权来牵制立法院的立法权，不过此一方案的体制变革幅度过鉅，社会成本可能十分高昂。
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摘编自朱云汉《90年代民主转型期经济政策制定的效率与公平性》，朱云汉、包宗和主编《民主转型与经济冲突》，台北：桂冠图书股份有限公司，pp.1- 26。 |
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