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| 张幼文：中国对外开放的新战略构想
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| 时间：2006/04/10 出处：社会观察 |
进入新世纪，面对经济全球化的迅猛推进和国内宏观经济取得辉煌成就的新的历史机遇，中国对外开放的意义与目标已经有了全新的内容。以新的开放理念探索新的开放目标，在更深层次上思考国家经济安全问题，显得非常现实而紧迫。“新开放观”即是根据我国对外开放发展现实的需要，探索更高阶段和更高效益开放的战略新构想。
新开放观的现实依据
激励型开放政策已激化国内发展模式的矛盾。过去25年我国对外开放的一个显著特点或曰基本性质是政策激励。激励型的政策促进了外资流入，刺激了企业走向世界市场参与国际竞争，激发了各级政府的工作向以发展经济为中心的转变，这一切成为中国经济腾飞的动力。
然而，在获得巨大发展成就的同时，这种政策激励型开放模式也伴随着一些副产品。在积极抓住国际产业转移时机的战略下，一批污染环境、严重消耗资源的产业进入了中国，产业结构就整体看提升了，但中国却仍然处于国际分工的低层次地位，甚至在某些方面更加严重。资源与环境的约束意味着，这样的开放道路是不可持续的。可持续发展问题在中国的严峻性与开放是密切联系的。
政策激励型的开放模式中隐含着国民利益的损失。这是因为，政策激励总是意味着要素扭曲的形成，受到激励的经济主体和地区有更大空间降低个别成本，吸收更多的资源，事实上这是在提高社会成本的基础上实现的。扭曲意味着国民利益的减少。与此同时，激励型开放道路也是发展不平衡的一大原因。改变开放政策性激励的基本特征，改变开放的现行模式，是一个战略性调整的重大问题。
粗放型开放方式已引起与外部世界的摩擦。与开放的政策激励型相联系的，是粗放的开放模式。无论是对各级政府来说，还是对企业来说，政策激励总是围绕着更多的外资项目数和更多的外资金额，更多的创汇和更高的GDP，以及这些指标的更高增长率。各地出现了大量没有税收、没有技术甚至不创造就业的外资项目，同时又使一大批农民失去土地，形成了土地资源不可挽回的流失，而创造的可能只是一些形象工程。对GDP指标的片面追求更加剧了外向型经济中的粗放性，因为外资项目虽然没有创造足够多的就业和国民收入，但却可能较快创造GDP；出口实际效益不高，却也能显著地增加GDP。
GDP主导的发展理念不仅加剧了开放的粗放性，而且导致了中国发展道路与世界的摩擦，引起国际社会的担忧。大量引进外资在客观上形成了与各国、特别是东南亚各国的国际资金竞争关系，在现象上使一些国家感到中国的发展对他们不利。对出口数量指标的追求导致了各地、各企业之间的廉价竞争，不仅国家利益流失，而且还导致一些国家对我国的反倾销。总的来说，与外部世界的摩擦是与粗放型的开放模式密切相关的，回答开放中出现的这些新问题是一个全局性的战略问题。
开放目的需从消除短缺转向提高效益。发展经济学对开放必要性的解释是消除资本与外汇两个缺口，中国对外开放初期的目的也在于此。中国劳动力十分充裕，而自然资源大量得不到开采，核心是缺乏资本。25年来数千亿美元的外资从根本上改变了中国资本短缺的状态。十分低下的出口水平使外汇在当时中国具有极高的稀缺性，成为进口先进设备、技术以促进技术进步的最大瓶颈。解决外汇缺口的主要手段是激励出口，包括本国产品的出口、来料加工以及发展出口型外资企业。可以肯定地说，对外开放到今天，两个缺口已经基本消除。尽管利用外资仍然是国家的政策重点和各地的发展目标，但是从国家整体上说(不是从单个地区来说)，引资已经不是为了解决资本短缺问题。中国国内有足够高的储蓄率，银行系统沉淀着大量资金。引进外资的核心不在于获得资金，而在于获得更有价值的项目，开发新技术产品。但是引资几乎成了一种惯性，外资本身而不是它的技术含量成为追求的目标，完全落后的、基本不创造就业或税收的、甚至需要地方政府付出各种代价的项目不断地进来。引资本身就是目标，引资实现了什么却不再重要。持续高增长的出口使外汇储备持续增长，从这一点上说，中国已经不缺乏出口能力。重要的是，在庞大出口能力的背后，是单纯的价格竞争手段和很低的出口效益。出口在更大意义上只是创造就业的方式，而赢利的效益目标则几乎被放弃了。
正是由于国内经济条件的根本性变化，对外开放的直接目的也应作出相应的调整。既然两个缺口的弥补已经不是开放的直接目的，那么就必须在新的经济发展水平上明确新的开放目的，而这首先需要完成基本理论与观念上的转变。
开放的难点从突破制度观念障碍向探索创新模式提升。中国的对外开放是从突破制度障碍和观念障碍起步的，无论是特殊政策的基本架构还是特区先开放的道路探索，都是为了克服一时难以打破的制度约束，打破集权式的和行政性的管理体制；为了克服根深蒂固的观念约束，即把市场经济的一些通行做法看作为资本主义的束缚。制度与观念障碍曾经是开放的两个根本性难点，可以说现在已经基本上消除了。在这种情况下，如果继续采用旨在突破两个障碍的开放模式显然已不能适应需要。模式的创新已成为对外开放新阶段上的战略主题。这一主题至少需要解决四个方面问题：一是如何实质性地提升出口竞争力，而不是继续依靠廉价手段获得国际市场；二是如何靠制度与软环境的改善创造国际资本进入的条件，而不是继续依靠优惠让利吸引外资；三是如何在各种现代国际服务贸易市场上提高占有率，而不是集中在工程承包市场上搞自相残杀的恶性竞争；四是如何真正启动“走出去”战略，采用现代企业通行的跨国经营的竞争模式，从根本上改变国内生产向外销售的传统模式。总之，这里包含着一系列大的战略转变，需要理论的指导。
开放的动力机制从特殊政策型向规范制度型提升。迄今为止，政策优惠已经成为各地一切发展与开放问题的最主要手段，通过各种形式的政府减税让利，使企业获得更有利的发展条件，给予企业市场准入方面的特别许可等等，这些特殊的政策安排是促进开放的基本动力机制。无数事实证明，随着开放水平的提高，以这种特殊的政策安排作为动力机制的空间已经越来越小。特别是在加入WTO以后，中国实际上已经进入了全面建设开放型市场经济体系的阶段。中国正在发生的转变是特殊政策向统一政策的转变，从政策激励向制度规范的转变。实现这样的转变，需要根本的理念上的调整。
20多年来经济全球化的发展要求与之相适应的新的开放战略。除了内部条件，经济全球化的大发展是需要开放观实现根本性转变的外部原因。20世纪90年代以来，经济全球化从根本上改变了世界经济的运行机制，从而改变了中国对外开放的环境。经济全球化形成了要素国际自由流动的新环境，也创造了国家全球化发展战略和企业全球化经营战略的新环境，这使得传统的出口导向战略变得过时。出口导向战略是约半个世纪前的开放型发展战略，其实施的世界经济基础条件是国际贸易有较大发展而国际投资尚未充分发展。这一条件使发展中国家需要选择以一种或数种产品的出口来拉动产业链的发展战略，即产品出口可以成为在不同程度上的整体经济的动力。但是，在经济全球化条件下，国际投资高度发展，出口可能只是跨国公司全球战略的一部分，特别是来料加工性质的出口更是只解决部分就业问题，而几乎不具有产业链的作用。这就是说，出口的发展并不一定是工业化现代化正在推进的表现，而可能只是意味着本国被纳入跨国公司的全球生产体系之中。以要素流动为基础的经济全球化要求我们探索同样以要素流动为基础的发展战略，这种战略必然有别于传统意义上的出口导向。
20多年来中国的社会经济进步已提出新的发展目标。中国改革开放以来所取得的进步从内部条件的变化上提出了新开放观的要求。在三步走的战略上，中国完成了前两步，实现了总体小康。从总体小康到全面小康再到中等发达，更高的战略目标要求的社会经济进步的内容是不同的，开放模式必然需要根据这些目标的差别进行调整。
新开放观需要解决的理论、政策与战略问题
新开放观是科学发展观的一部分，是一个包括理论、政策和战略实践在内的综合问题。对新开放观在概念上界定其内涵、理论上进行创新、战略上明确需要完成的转变，是我们所面临的系统性任务。
如何突破传统的开放理论和对既定开放模式的认识。20多年来，在众多学者和政府官员眼里，中国对外开放的理论依据是比较优势理论和要素禀赋理论，概括为一条叫做“发挥中国劳动力富裕的比较优势”战略。20多年前中国在接受这两种传统理论作为对外开放指导理论时曾经历过巨大的理论障碍，今天我们要突破这两种理论的局限也经历着同样的困难。当时有人认为中国不能简单运用“资产阶级自由贸易理论”作为自己战略的理论基础。如果说当时不能突破是比较保守的话，那么今天恰恰坚持这些理论是保守的，因为经济全球化已经改变了世界经济的基本格局。从一种简单易行的发挥廉价劳动力比较优势，向复杂多变的参与全球化的模式转变，是一个困难而长期的过程。新开放观本身要解决大量理论问题，而将理论转变为各个部门各个地区可操作的实践更有一个艰巨的探索过程。
如何消除当前开放不利性的国内体制性根源。目前中国开放的不利格局有着深刻的国内体制性根源。一是片面的政绩观导致对个别开放指标的追求。由于出口增长率、外资项目数和资金数等指标是各地开放成就的核心指标，由于这些指标也在许多情况下创造了产值和就业，也由于我们还没有更好的指标来集中体现各地的开放成就，致使今天我们被这些指标主导着整个开放进程，在反映开放成果的同时掩盖了战略的失误。
二是20多年来形成的中国经济体制的竞争性发展模式。历史性的战略大转变使各级政府建立了以经济建设为中心的工作体系，分权式的改革又使地方利益和更好的发展条件与发展成就相挂钩，这样就形成了各地经济发展的相互竞争关系。在开放条件下，这种经济体制上的问题与以上政绩观的问题相结合，更导致“付出再大的经济代价也要拿到外资项目”，“不论是否盈利也要扩大出口”的竞争方针，使开放的实际利益严重受损。
如何有效处理扩大对外开放与依靠国内条件的关系。在扩大对外开放的同时依靠和有效地利用好各种国内条件，是中国开放战略的一大调整。迄今为止中国的开放都是以利用外部资源为特征的——开放本身就是这个定义，但依靠和利用好各种国内条件并不是开放的倒退，相反这是实现开放的进步。在更高的理论意义上我们可以说，要以更高水平的开放方式，例如“走出去”投资，参与更高水平的国际分工等等来提高对外开放水平，减少目前这种与国际社会争夺资金与资源的开放模式，但是这些更高水平的开放方式并不是中国目前所能轻易实现的。再就依靠国内条件看，这些条件本来就是存在着的，没有很好利用是各种体制与机制性的问题，因而实现这种转变包含着体制与机制改革的全部内容。简言之，开放战略的调整包括利用好国内条件，而利用好国内条件却不是开放战略的调整本身所能解决的。
如何实现劳动力富裕积极意义的转变。劳动力富裕至今仍然是中国的最大优势，但继续片面利用这一优势却可能导致发展的不利性，这是一个很大的矛盾。基于劳动力富裕优势，又不是继续像现在这样单纯利用价格优势，是战略转变的关键。劳动力价格优势和就业压力导致了今天中国的产业劣势，要在劳动力富裕优势基础上实现产业优势是战略成败的关键。这里关键的一点是要在劳动力数量富裕基础上建立起人才的数量优势，从而改变产业落后的面貌和国际分工的不利地位。
如何实现经济结构与产业结构的调整，实现国际分工地位的提升。落后的经济结构和产业结构是中国国际分工地位低下的基础原因，没有产业结构的进步就没有国际分工地位的提升。但是，产业结构进步毕竟是一项长期的艰巨的任务，我们的产业结构是与劳动力多、资本与资源缺乏、技术水平低等基本国情联系在一起的，因而不是认识到问题的存在就可能立即改变的。目前的开放模式不仅不能实现这种转变，甚至还会加剧和强化这种结构的落后性。更重要的是，我们同样有理由说，开放模式还严重歪曲了中国产业结构的真实进步。外资与合资企业为中国带来了大量新产业，夸大了中国产业结构进步实际所取得的成就。中国的一批新兴产业已经是国际化产业的一部分，它们的发展是国际大跨国公司全球发展的成就，但这些在多大程度上是中国产业结构进步的成就却仍然是一个问号。
如何使增长格局向更多依靠国内市场转变。在20多年的经济增长中，出口是许多地区增长的主要动力。始终高于GDP增长的出口增长率和长期的顺差都说明了这一点。这是中国开放型增长的基本格局。扩大内需型的经济增长是在亚洲金融危机时提出来的，现在又需要提升为国家长期的发展战略，这意味着发展模式的根本性转变。实现这一转变是不容易的。国内市场的开发依赖于国内的收入水平和消费投资倾向。在一个相当长的时期里，中国可能还需要继续利用外部市场的拉动，同时开发内部市场的潜力，而不是从外向型经济转向内向型经济。对于中国这样一个大国，一个发展中的大国，一个二元性很强的大国，究竟什么水平的开放度、外贸依存度是最合理的，有待于深入的探索。用现行汇率计算的外贸或出口依存度是不科学的，我们不能以此为依据提出应降低出口水平。至于更广义的对外依存度就更复杂了。
如何在利用外资中实现科技进步与自主技术创新。利用外资，引进技术是开放以来的一大主题。但是中国利用了这么多外资，究竟实际上引进了多少技术却并不清楚。对外资企业的技术溢出专项研究表明，中国的技术进步并不直接来自于外资，外资带来的技术并没有成为中国的技术。在中国的产业进步中，大量关键技术的产权属于外资，实际上拉大了中国与世界的技术差距。特别值得关注的是，近年来跨国公司以研发机构的方式大量进入中国，对中国的科技进步与产品开发是一个严峻的挑战。外资获得了更多的知识产权，在中国占领了更大的市场，在中国的技术进步中占据了更强有力的主导地位。研发机构的进入也从人才上形成了对中国的激烈竞争。大量优秀技术人才被外资研发机构吸收，增加了中国企业和科研机构的竞争压力。
如何减少对外资的依赖与提高利用外资的效益。中国经济增长对外资依赖程度的提高既是开放的成果，也包含着两个方面的新问题。一方面，中国强大的外资吸收能力构成了对各国特别是周边国家的竞争压力，在这些国家看来，中国吸收了国际上流向亚太地区更多的资本，就意味着流入这一地区的其他国家的资本减少。另一方面，持续积累的资本存量是要求回报的，外资推动了中国经济增长，也吸收了中国经济增长的一大部分成果。
既要从数量上减少对外资的依赖，又要继续发挥外资在经济增长中的作用，最好的选择就是提高利用外资的效益。在利用外资问题上，中国存在着与经济发展模式相同的问题即粗放型的道路，重数量而轻质量。在目前吸收外资的基础上，政策与战略的重点应当转向质量和效益。应当争取外资在产业先进性、技术含量、产业关联度、低消耗等方面的更高水平。
如何实现对外投资并获得效益。迄今为止中国的对外开放是单向的，强调出口，进口开始放开；强调利用外资，而对外投资基本上没有起步。“走出去”战略提出以来，在海外拓展成功的只有少数。实施“走出去”战略所需解决的国内体制上的问题是全方位的。在产品国内生产再出口的模式仍然可行的情况下，企业没有“走出去”的强烈意识和紧迫感；中国缺乏企业家，更缺乏懂得世界的企业家；现行的企业制度特别是国有企业制度仍然没有解决保值增值问题，面对“走出去”战略，这一问题变得更加严峻；中国企业缺乏发展跨国经营的战略优势，缺乏技术优势等现实优势，也缺乏开发市场优势等潜在优势的能力；企业制度等制度障碍还使中国在国际化人才争夺上处于不利地位。这些问题使中国企业基本上没有真正进入现代世界全球化经营的状态。
至此我们可以说，新开放观从本质上讲，是一种全球化经营观，全球化发展战略观，而不是打开国门观。然而目前我们大部分人更认同的却正是后一种意义的开放，对全球化的经营发展战略的认识基本上是模糊的。
（作者系上海社会科学院世界经济研究所所长） |
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