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| 美国历史上的腐败与反腐败
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| 时间：2006/04/02 出处：炎黄春秋 |
张宇燕 富景筠
依照通行的国际标准，现今世界约有10%的国家腐败水平最低。但在一个世纪以前，美国腐败的泛滥程度和恶劣后果也曾相当惊人。本文通过对这一特定时段内美国腐败与反腐败历史演进的描述和分析，归纳出了一些相对有效的治理腐败的经验和方法。
腐败的概念和类型
对腐败进行分类的标准很多。大体而言，它可以被分为两大类，即体制型腐败和收买型腐败。
体制型腐败含义为：政治行为者通过有选择性地授予经济特权或限制准入来创造经济租金，并利用经济租金巩固、加强其对政府的控制。这类腐败的基本特征是政治行为者操纵经济系统，政治过程腐蚀经济生活。
收买型腐败含义与之相反：各种经济利益集团通过行贿政府官员影响立法司法、政府管制和政策制定，并最终服务于自身的特殊利益。此类腐败的基本特征是经济行为者操纵政治，经济利益腐蚀政治过程。经济学中讨论的所谓“俘虏理论”，即公职人员受贿而成为利益集团的俘虏，便属于典型的收买型腐败。
从相当意义上讲，体制型腐败和收买型腐败可以被视为“腐败色谱”的两极，现实中形形色色的腐败大都两者兼有之，区别在于哪一种腐败的色彩更浓重些。一般而言，体制型腐败色彩越重，损害就越大。而美国历史上的腐败现象主要表现为收买型腐败。
“行政腐败”及其他
在美国，带有浓重收买型腐败色彩的典型实例，是一种被称作“政治机器”的政治组织和以其为中心的制度安排。政治机器兴盛于19世纪晚期至20世纪20年代。它不是按照正常的法律程序，而是通过老板和各利益集团的幕后交易来运转的，由于利益均沾，这种收买型腐败在全美甚嚣尘上。至1890年，政治机器已控制了美国20个大城市中的一半以上，并支配着当时绝大多数的美国城市政府。政治机器制造出的腐败归为行政、司法、立法腐败三种类型。
行政腐败主要有以下几种表现形式：
一、分配公共职位。每一个被政治机器掌控的城市，都拥有众多政府部门和成千上万可以被用于犒劳或施惠的工作职位。仅就纽约市而言，19世纪七八十年代由该市的政治机器坦慕尼协会所垄断的市政职位多达4万。不仅如此，机器老板还牢牢控制着市议会席位和地方检察长的任命权。
二、偷窃国库。政治机器具有自我保护的优势，即在方便公职人员攫取好处的同时，还使这种攫取变得更加安全和隐蔽。有了这种庇护，一些利欲熏心的政治家和官僚便敢于铤而走险，贪污受贿。前纽约市议员和国会议员威廉·特威德任坦慕尼协会老板期间(1868－18 71 )，纽约市腐败达到了顶峰。据不完全统计，他直接或间接盗取国库的金额不少于3000万美元(按1870年美元价格计算)，甚至高达二亿美元。
三、泄漏与利用内部信息。任何与城市建设规划有关的内部信息，如高架桥的搭建、高速公路的铺设、街心公园的改造等，都可以被政治家和官僚肆无忌惮地加以利用：预先廉价买入附近地皮，在市委员会将计划公布于众，该地皮价值攀升后抛售，以套取巨额收益。
四、在政府采购中巧取豪夺。譬如，以签订政府工程项目采购合同的形式将巨额财政支出转移给私人企业；许多城市的财政资金被存入与政府关系良好的商业银行；城市医院的药品和贫困居民的救济物资供应权被特定企业垄断；街道清扫、垃圾收集等市政服务被外包给指定承包商，其中，见不得人的赃款或回扣都进入了腐败官员们的腰包。
五、违规出让特许经营权。通过出让特许经营权从私人企业获取贿赂和回扣的现象，在19世纪末的美国政府官员中是司空见惯的。
六、实施弹性管制。在管理被禁止或受限制的行业时，公职人员通过向私人集团大开方便之门聚敛了巨额财富。
而司法腐败和立法腐败与行政腐败相比毫不逊色。
19世纪末至20世纪初的美国，通往司法公正的道路被金钱和权力堵塞，政治机器影响并操纵着各州和地方法官的选派过程，并把持着法官席位的任命权。于是，许多法官纷纷沦为政治机器的帮凶或傀儡，而不再是司法公正的代言人。由坦慕尼协会老板特威德挑选的纽约州最高法院法官卡尔多佐就是多次司法腐败案件的主谋之一。在其包庇下，上百名与特威德集团有瓜葛的罪犯被减刑或赦免。此外，工商业巨贾通过行贿立法者、法官和陪审团干涉判案过程的事件也屡见不鲜。
腐败现象高发的原因
从根本上说，美国这一时段的腐败滥觞于经济对政治的支配，即商人集团对官僚集团的收买和控制。它们之间的关系类似于经济学中的“委托－代理”关系。政府之所以成为被俘获的对象主要是因为它的手中握有大量公共资源，其中包括财政预算支出，诸如土地和矿产等公共财产、非中性的法律规章制度的设立等。
经济的高速增长、政府规模的急剧膨胀及地方政府支配公共资源之能力的加强，是导致腐败的重要原因。1870至1913年间美国CDP总量增长了2.4倍，10年间人均财政收入增长2.45倍。政府举债总额在19世纪40年代至70年代间扩大了近15倍。经济规模的扩大意味着公职人员在腐败交易中可攫取的财富必然增长。
腐败高发的另一导因是与工业化进程相伴的迅速城市化，具体表现为大批移民涌入城市。至1900年，美国50个主要城市中的移民人口已占城市总人口的四分之一，在有些城市这一比例甚至高达48%。新移民急切需要摆脱卑微的身份，因此，他们更多关注的是能否通过选举这一权力或利益再分配过程来改变自身命运，而不大在意政府官员的诚实品格与廉洁作风。在他们眼中，效忠代表自身利益的某个人，带来的实惠高于效忠抽象的法律和道德准则。新城市移民的这种趋利心理随即被政治机器加以利用。
在19世纪末的美国，金钱腐蚀权力的发展势头愈发不可遏制，实业和金融巨头聚敛了大量财富。凭借手中的金元，他们疯狂“收购”公职人员持有的政治权力。结果，社会成员间财富分配的极度不均，导致了贫富阶级之间或不同阶层与行业之间讨价还价能力的严重失衡。当“强盗贵族”们侵犯弱势群体权益时，他们往往可以通过买通法官或操纵司法程序而逍遥法外。于是，在金钱的利诱下，治理者最终沦为那些慷慨行贿的被管制者的俘虏，从而使“强盗贵族”们逃脱了本应履行的赔偿责任，而弱势群体的应得利益却无从保障。
如何摆脱腐败侵扰
通常意义上讲，提高腐败交易的成本、减少腐败行为的收益，将有效地抑制腐败。公职人员面对的腐败交易成本包括以下五个方面：法律的惩罚、公检法的查处、党派或利益集团间的利益冲突、新闻媒体的披露、公共力量的监督。
健全法律和司法体系是防止腐败的重要制度保障。1883年美国国会通过的《彭德尔顿法》确立了一套以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制，打破了政治机器垄断职位任命权的局面，从而重挫了分赃交易者的嚣张气焰。此后，为保证政府廉洁、防止金钱对选举的渗透和腐蚀，国会相继通过了一系列与抑制腐败密切相关的法律，比如禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律(1907年)、竞选经费公开法(1910年)、联邦反腐败行为法(1925年)和禁止联邦文官参与政党活动的哈奇法(1939年)等。这些法律反映出廉洁而高效的政府应遵循的三个原则，即高度透明性、强烈的责任感、权力限制。随着美国对政府道德标准的不断修订，其所谓“现代公共道德管理体系”亦开始逐步走向成熟。
对腐败行为的制约，更离不开监督执行这些法律规章的独立机构。20世纪以来，近80%的公共腐败案件是由联邦检察机构依据《腐败行为法》提出诉讼的。可见，联邦检察机构对各州和地方官员腐败行为的稽查和侦破工作还是卓有成效的。势均力敌的党派之间出现利益冲突并形成的相互制衡与监督，客观上成为抑制腐败的有效途径之一。同时，新兴经济利益集团(比如制造商)的崛起和壮大，大大加快了美国反腐败过程。与房地产开发商、酿酒商和有轨电车公司业主等既得利益集团不同，制造商集团没有同市政府共谋勾结的愿望。相反，他们站在了改革阵线的前沿并构成了一股重要的反腐力量。被称为“第四权力”的新闻媒体在美国反腐败斗争中发挥了相当重要的作用。在遏制腐败的过程中，通常是由新闻媒体对腐败事件或腐败人物的披露为先导。
公共监督力量主要指由公民自身组成的具有意愿、且敢于直面谴责腐败的社会群体。随着美国经济的发展和国力的积累，国民教育水平和素质普遍提高。公众参与政治生活的热情高涨，公民道德意识和社会责任感不断增强。进入20世纪，以消除政府腐败、改善政府管理、扩大公民政治参与为宗旨的进步主义运动掀起了公共部门的改革浪潮，地方事务由选民公决决定、参议员直选等制度的确立，均对于推动美国政治的进一步民主化、降低公共部门的腐败程度发挥了重要作用。
关于反腐的几点思考
美国可以说把收买型腐败发挥到了极致，在随后的日子里腐败还确实得到了比较有效的治理。或许从中可以引申出一个命题：和体制型腐败相比，收买型腐败虽然罪孽深重但却易于治理。腐败高发的时间、地点和领域，大都有规律可循。美国历史上腐败最严重的时期恰恰是经济高速增长的时期。其中特别值得一提的是，市政工程建设、新兴产业部门和与之密切相关的土地批租及特许经营权发放，往往成为商人集团和腐败分子贪婪目光聚焦的对象。
美国的腐败由猖獗走向温和、并长期稳定在一个较低的水平上，原因很多，但根本原因恐怕还在于冲突的利益或利益集团间的竞争，其中既包括垄断财阀间的激烈争夺，又包括公共部门间的制衡掣肘，还包括当时愈演愈烈的阶级斗争，以及新闻媒体作为一个拥有独立利益之集团的出现。
治理腐败是一个过程。如果腐败的严重程度和工业化城市化速度之间的相关性命题被证实，如果人均收入和平均受教育水平的提高是减少腐败的长效药，如果惩治腐败的社会共识有赖于重大突发事件，那么腐败治理问题也就需要时间和等待时机。
重大的、突发的历史事件往往会导致影响深远变革，如19世纪末20世纪初美国发生的几次经济危机引发了大规模工人运动和所谓“进步主义”运动，就促成了一系列反腐败法及相关法律和机构的出台，并最终孕育出了美国较为完善的反腐败体系。但这就有了一点听天由命和物极必反的味道。 |
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