|
|
|
| 渐行渐近的联合国新秘书长
|
| 时间：2006/03/25 出处：南风窗 |
储昭根
如果泰国的素拉革意外被否决，这可能给众多的其他亚洲候选人带来机会。但这样一来，许多亚洲人又担心5年前亚洲多个候选人之间的“内战”让非洲的安南得以连任的一幕会在这次的亚洲与东欧之间重演。而且，鉴于中国政府已多次明确表示将“坚定”地支持下届秘书长人选来自亚洲国家，如果美英一意孤行，不排除中美在第36届联大期间围绕第五任秘书长的推荐问题而展开的“否决权大战”又会在第61届联大期间重新上演。
作为联合国诸机构的大总管，联合国秘书长不但掌握着手下2万多名工作人员的任免大权，还拥有很高的道义权威，这决定了在现任秘书长科菲·安南2006年12月31日两届任期届满后，一场激烈的接班人角逐不可避免。2月14日，韩国现任外长潘基文在首尔正式宣布参加竞选。16日，安理会内部发起对安南继任人选的讨论。一时间，竞选的热浪扑面而来。
这是一场注定要吸引大国力量介入并展开博弈的竞选。由于联合国在耳顺之年遭遇改革纷争和连串丑闻打击，威信早已江河日下，不想又在年初遭遇伊朗“核挑衅”，这在客观上对作为联合国领头羊的下一任秘书长提出了更高的任职能力要求。近日，加拿大驻联合国大使就以非正式方式对传统程序提出质疑，要求增加选拔的公开性和透明度，“唯才是举”。
加拿大大使其实是说出了美国的心声。作为联合国另一权势中心，美国原本负责军控的副国务卿博尔顿一进联合国，就像一头撞进瓷器店的公牛，从去年60届联大前就峰会《成果文件草案》提出700多处修改到搁置联合国整整两年的运作预算，简直把联合国翻了个底朝天。对于新秘书长的选拔，他也试图打破地区轮换原则，主张“只选最有资格的人”。
而对于谋求巩固和提升大国地位的中国来说，为了防止历经13次“入联”失败仍不死心的台湾再次闯关，需要有一位脑子时时绷紧了这根弦的秘书长人选，以防台湾变化花样和手法，谋求变相的存在，从而对中国主权及核心利益构成严重挑战。推行“睦邻外交”的中国，亚洲邻国及其推举的候选人的愿望未尝不是中国的愿望。一旦事成，作为安理会“五常”中唯一亚洲代表的中国，将可与自1972年中国恢复在联合国合法席位以来的首位亚洲籍秘书长展开密切互动，从而有助于中国“整合”亚洲的努力。
传统选举程序与标准及其挑战
到目前为止，秘书长选举仍无具体程序、时间表或候选人资格标准。根据联合国宪章第97条规定，“秘书长应由大会委派经安全理事会推荐”。包括两道程序：首先安理会推荐，然后大会任命。秘书长的求职过程也颇有特色，没有书面申请，候选人也不需要向他的选民陈述自己的工作构想，而且竞选都是在暗中进行。
对实践有指导意义的还有联大1946年1月24日第11（I）号决议。它以旧金山制宪会议有关决定为基础，规定：（1）大会应以秘密会议方式讨论，安理会应尽可能只向大会推荐一名候选人，以避免在大会上就提名问题进行辩论；（2）无论安理会或大会投票均应采用秘密投票。安理会一般在非公开会议上用测验民意的投票（Straw Poll）方式，而大会通常则用掌声来做出决定。（3）确定首任秘书长任期为5年，期满时可连任5年。关于以后各届秘书长的任期，由大会和安理会根据未来秘书长之经历决定；（4）根据宪章第18条和第27条的规定，秘书长应由安理会7理事国（后改为9理事国）之可决票（包括全体常任理事国之同意票）提名，在大会则采取简单多数表决任命，除非大会自行决定需要2/3多数。毫无疑问，该项决议填补了宪章在一些具体问题上留下的空白。
关于秘书长的候选资格问题，早在1945年8月，美国国务院就对未来的秘书长资格问题提出如下标准：他应是在外交和对各国政治机构的经验方面有公认威望和能力的人，年龄在45岁至55岁之间，并应熟练掌握法语和英语；他不应是“五大国”之—的国民，他应靠其个人资格而当选。在首届联合国大会选举秘书长时，会议亦普遍认为，为保证秘书长的公正与忠于宪章，这一职位不能由常任理事国的人员担任。此后，在实践中逐步形成了安理会常任理事国的国民不担任秘书长的惯例。
联合国宪章虽规定了征聘秘书处工作人员需考虑到地域分配，该原则是否也适用于秘书长的任命却众说不一。有人认为，联合国的实践表明，秘书长的任命不应考虑地域分配或区域轮换因素；但是近年来，更多的国家强烈要求考虑地域上的普及。事实上，联合国成立最初这一职位几乎由欧洲人垄断，但随着要求改变这一状况的呼声越来越高，秘书长人选的地域轮换已成为现实。而且为了体现大小国家的平衡，秘书长人选一般倾向于来自中小国家。
由于联合国宪章规定的笼统、模糊性和不透明，传统程序和标准在这次选举中受到空前挑战。首先是地域轮流原则遭遇寒流。美国大使博尔顿在2月启动的安理会讨论中重申华盛顿强烈反对地域轮回原则，“如果你相信地域轮流，为何不相信性别轮流呢”？博尔顿甚至否认该原则的存在。他指出，以往秘书长三位来自西欧，两位来自非洲，拉美和亚洲各一位，却从来还未有人来自东欧。其传统盟友英国也随声附和。俄罗斯和法国虽然赞同这次轮到亚洲人，但是俄罗斯大使丹尼索夫同时也表示：“不应当将这一原则教条化。”法国政府认为亚洲人“拥有优先权，但并非完全排他性的”。
其次，选举程序受到质疑。由于缺乏公开性，有暗箱操作嫌疑，加拿大2月15日提出的“通过非正式方式改革”方案指出，“鉴于近年来联合国经受的挑战和变化，现在到了加强能力、反省缺点以及遵循改革议程获得更有效的联合国的时候。”强调在实现这一目标过程中扮演主要角色的秘书长必须是“具有合适性情、才能以及判断力的个人”，它向所代表的“世界选区”的“选民”负责，而不仅仅是安理会15个成员国。因此这一选举过程也必须是“严格的、有方法的、公开的”。为此，提供了以下几条建议：一是设立公开性论坛。这种非正式的论坛可以在联大主席和安理会主席联合主办下进行，通过这种方式对候选人的观点和立场进行广泛的调查；二是成立一个调查委员会，通过开展广泛调查的方式来确定潜在的候选人，以便对候选人的背景有清晰的了解；三是建议联大要更积极地参与到选举过程中来，秘书长选举可以效仿经济合作与发展组织（DECD）秘书长和世界贸易组织（WTO）首席执行官的“咨询性的、透明的、建立在价值基础上”的选拔方式，以免以往选举中的“哼哈联大”现象再次发生。
最后，安理会提名时间引发争执。2月16日安理会的讨论中，博尔顿提出安理会要在7月做出决定，但是其他成员国认为这样太仓促。中国大使王光亚说：“安理会大约要在9、10月有望做出决定，以便于下任秘书长有一定时间过渡。”法国驻联合国代表萨布利耶尔也认为现在有越来越多的人支持两到三个月的过渡期。
早起的鸟儿有虫吃？
到目前为止，公开宣布竞选联合国秘书长的人士都来自亚洲，他们是泰国副总理素拉革、斯里兰卡总统高级顾问达纳帕拉（曾任联合国副秘书长）和韩国外长潘基文。其中，最早积极开展活动、呼声最高的候选人是泰国副总理素拉革。
才华横溢的素拉革1958年出生于泰国曼谷一个精通法语的家庭，1985年从泰国著名的朱拉隆功大学毕业后赴美国哈佛法律系深造获得博士学位，成为泰国哈佛法学博士第一人。回国后，在母校执教并成为泰国高校国际经济法专业的创始人。步入政界后一帆风顺，相继出任泰国历史上最年轻的财政部长、外交部长、副总理等职，他为泰国的银行体制改革和石油企业繁荣立下汗马功劳。在外交领域，他发起了“亚洲合作对话”机制，促成了亚洲债券基金建立，推动了斯里兰卡政府与“猛虎”组织的和平谈判，并成功举办“抗非典高峰会”和APEC领导人非正式会议等。素拉革与他信的联袂将泰国外交提升到一个新的高度。
2003年底，继曼谷举行APEC领导人会议，泰国取得蜚声国际的赞誉后，泰国总理他信就开始实施进军联合国的计划。早在2004年3月，在越南下龙湾召开的东盟外长非正式会议上，泰国首次透露将力推素拉革竞选联合国秘书长的信息。他信随后为此专门成立一个特别委员会，加紧在亚洲地区和联合国展开外交攻势。2004年6月，第三届“亚洲合作对话”会议在中国青岛举行时，他信在会上对此予以正式宣布。东盟各国在经过内部利益的平衡协调后，于2004年9月由东盟10国外长在联合国场外会议上宣布：一致同意支持素拉革角逐联合国秘书长。2005年5月初，中国外长李肇星在东盟“10+3”外长会议上，呼吁各国支持泰国副总理素拉革出任下届秘书长。中国的支持，使其日益成为最大热门人选。
行事高调的素拉革目前正在周游各国以寻求支持，承诺一旦当选将让联合国的行动更加透明。据称，东盟全力支持的素拉革已获得70多国一致支持，甚至有人说在191个成员国中他已能确保110张选票。而且中国、法国、俄罗斯均已明确表示支持他，但关键性的美国仍未表态。泰国是美国传统盟国，关系非同一般，其战略位置也非常重要，所以泰国舆论都比较乐观。如果这位最早行动的候选人不遭遇美国恶意阻止的话，那么就印证了“早起的鸟儿有虫吃”这句英语名谚，今年的联合国秘书长选举将毫无悬念。
不过，素拉革面临的挑战也是明显的。首先是东欧及亚洲内部候选人的挑战。东欧一些国家认为，尽管东欧国家在走向民主社会、融入国际社会过程中取得骄人成就，但他们的领导人从未担任过此职，所以这一次应该轮到他们了。罗马尼亚外长说得更干脆：“联合国宪章中也没写着该轮到亚洲，地区轮换的轮盘应该停在我们这里。”但俄外长拉夫罗夫不久前曾暗示，俄罗斯将会利用否决权阻止东欧国家前领导人担任此职，以免在其前势力范围内出现挑战其权威的声音。另外，由于2005年9月1日，原世界贸易组织总干事泰国人素帕猜已正式就任联合国贸发会议秘书长，联合国内的两个重要职务能否由同一个国家的人担任？这是否使泰国失去争取此职的机会，而不得不将这一机会拱手让给其他亚洲候选人？
其次，最近泰国总理他信官司缠身，被指违反了一项限制内阁部长与私营公司之间关系的利益冲突法。这是否会影响他信全力支持素拉革的竞选，从而最终对结果产生功亏一篑的影响？而且，他信总理还曾在回应联合国对泰国在大规模肃毒运动中不经法律程序滥杀3000民众的批评时称“联合国不是我爹”，并拒绝接受海牙国际法庭对此事件的调查，导致英、美、德、澳、日、印等国认为泰国对联合国抱有敌意，这对眼下正访问泰国的法国总统希拉克来说，是否也是一个有关太“抬举”素拉革会造成某种政治后果的“提醒”？再次，由于泰政府坚决打击泰南穆斯林分离主义武装，泰国争取联合国秘书长是否会受到穆斯林世界的抵制？最后，美国是否对泰国拒绝制裁缅甸反而主动向其提供经援耿耿于怀？美国是否有更为满意的、执意推举的其他候选人？这一切都还是未知数。难怪泰国前驻美大使，前驻联合国代表等公开提出素拉革退出竞选，以免浪费更多纳税人的钱；或另推他人。
历史会否惊人地重演？
如果泰国的素拉革意外被否决，这可能给众多的其他亚洲候选人带来机会。亚洲地区自1971年末缅甸的吴丹卸任以来就再也没有产生过联合国秘书长。这次联合国秘书长的宝座应该轮到亚洲，这已成为世界大多数国家的共识。2005年4月，安南就曾识趣地承认，联合国各成员国大体达成一致，在间隔30年后，下一任联合国秘书长应从亚洲产生。
不仅如此，亚洲各国也积极行动起来了。前面已提到，东盟首先采取一致行动推选唯一候选人素拉革角逐此职。2005年4月6日，亚洲合作对话第四次外长会议通过《伊斯兰堡宣言》，明确表示联合国下一任秘书长应该从亚洲国家中产生。4月9日，中国在与斯里兰卡发表的联合公报中再次对此予以书面确认。在这种形势下，亚洲积极参加秘书长竞选的人多达十几人。这让许多人担心亚洲内部难以就候选人人选达成一致，从而让其它地区竞选者得利，以至于重演5年前的一幕——亚洲的“内战”让安南得以在2001年第56届联大上获连任。实际上这种担心并非全无道理，但在改革和透明化呼声以及美国单边主义强烈的今天，单一候选人也不见得保险，相反众多的亚洲候选人却为联合国及安理会提供尽可能多的选择。所以斯里兰卡参选人达纳帕拉就对此深有理解，他表示，国际社会应当收到多位亚洲候选人的提名，否则亚洲将显得“过于傲慢”。
亚洲人如此高的期待，亚洲候选人如此高的热情，可是偏偏美国又如此的一意孤行，亚洲人的期待会落空吗？最让人瞩目的要数中国在联合国的表现了，中国政府已多次明确表示将“坚定”地支持下届秘书长人选来自亚洲国家。这一表态在让亚洲候选人信心倍增的同时，又让人联想起第36届联大期间，围绕第五任秘书长的推荐问题，中美在安理会常任理事国间展开了—场联合国历史上空前的戏剧性的“否决权大战”。
当时，参加竞选的候选人有两名，一是在任秘书长瓦尔德海姆，另一位是坦桑尼亚外长萨利姆。从1981年10月27日至11月17日，安理会共进行了16轮投票，以向大会推荐下一任秘书长。但出于政治原因，美国自始至终支持西方国家候选人瓦尔德海姆，否决萨利姆，在16轮投票中，中国则连续支持来自第三世界的候选人萨利姆，否决瓦尔德海姆。其间虽然两人都有超过9票的情况，但因5个常任理事国未能取得一致，致使推荐始终没有结果。直到12月初，瓦、萨两人分别通知安理会主席，表示愿退出竞选。此后，对新的候选人进行投票，才得以正式推荐出后来被任命为秘书长的德奎利亚尔。
有鉴于此，这次联合国秘书长的角逐，除非美国在其它关键问题上对中国妥协，正在崛起的中国不大可能放弃一次这么好的整合亚洲的机会。如果美英一意孤行，中美不排除再来一次“否决权大战”的可能性。正如美国前驻联合国大使理查德·霍尔布鲁克断言，不能同时被北京和华盛顿认可的人就得不到这一职位。但依笔者判断，北京的底线是让亚洲候选人当选，美国最有可能的是在亚洲候选人中选最“合格”的秘书长。
（原文发表于《南风窗》2006年3月上，其中部分材料吸收了陈佩洁女士的研究成果，谨此致谢。） |
|
