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| 改革之中的俄罗斯社会保障制度
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| 时间：2005/10/13 出处： |
作者： 黑龙江大学东北亚研究中心、俄罗斯研究所 马蔚云
社会保障，是指社会成员面临生、老、病、死、伤残、失业等情况而出现生活困难时，社会或政府给予金钱的或物质的帮助，以保障社会成员能维持最基本的生活水平。俄罗斯从1992年起开始对社会保障体制进行改革。基本思路是，从普遍的福利制度转向为最贫困居民提供一张安全网，社会保险资金由主要靠国家预算拨款现收现付制改为由企业、个人和国家合理分担，建立了个人储蓄账户。应该肯定，俄罗斯的社会保障制度改革的方向是正确的，但也出现一些问题。为此，俄罗斯有关专家献计献策，提出种种改革方案。总体而言，学者们主张，俄罗斯应吸收西方国家在福利制度改革中已普遍接受的救助模式观念，这种模式要求政府从社会保护角度制定国家的社会保障政策，以体现其再分配功能。现将有关观点综述如下。
一、俄罗斯现行社会保即障制度存在的问题
第一，国家对社会风险的责任界定不清。其突出表现是，养老金和其他社会给付仍然由国家大包大揽。在这种情况下各种保险的技术特征消失了。一是没有实行社会风险的预警机制；二是没有对保险费金额进行实际计算和论证。一旦财政资金严重不足，国家就无力完成其义务。其后果，一是降低社会保障水平；二是难以保障居民社会权利的连续性；三是与上述问题有关，国家如果想维护居民的社会权利，必然就会以通货膨胀、发行货币、贫困阶层首先是退休者的实际生活水平下降为代价。
第二，社会保障体制缺乏公平和效率的原则。俄罗斯现行保险制度是对原中央集中计划管理体制十多年改革的成果，社会保险制度已经发生了很大变化。例如，规定了保险金筹集的新办法、通过了有关加强对劳动者社会保护的一些规范性法律文件。但是保险体制在相当程度上与市场经济相悖。其一，经济中不同所有制形式的存在，联邦主体、地方自治机构和雇主权利的扩大改变了资金再分配机制，联邦预算支出减少。其二，社会保险只规定发生保险事故时负责货币给付，没有规定诸如医疗、康复及旨在保护劳动者及家庭成员健康的预防措施方面的服务费给付。总之，不能对居民进行有效保护。其三，保险费金额和财政资金的积累与保险人义务范围相脱节。建立在社会风险的严格原则上的社会保障体系可避免这些缺点。该体系通过成立储备基金、对险种再保险规定抵补因各种情况产生的资金短缺的不同方式、比例，可以避免某些社会基金加入或退出时可能出现的不协调现象。
第三，在雇主、雇员和国家之间的保费金额财政负担分配原则缺乏根据。保险支付保留了税收的性质，没有建立起资金征集和支出的有效监督机制。首先应该根据严格的保险原则建立社会保障体系，恢复保险费率的差别，确立保险费率差别与保险事故发生之间的相互关系。只有这样，社会保险才会成为居民社会保险的有效手段。
第四，统一社会税存在严重缺陷。俄罗斯社会保障基金原来由居民就业、社会保险、医疗保险和养老保险等4个不同的预算外基金构成。2000年8月5日，普京签署新的《税法典》，将除养老基金以外的其他三项社会付费改为统一社会税，纳入预算实行统一的上缴额度、统一的核算和监督形式以及统一的惩治违法措施，同时小幅度降低社会税率，从原来占工资的39%降到35%。俄从2004年起，将每年把统一社会税率再降2%~3%，直到最终达到30%以下。将保险费纳入统一的预算管理，反映了税收改革的一种趋势，具有合理性。但同时也要看到，统一社会税在实施过程中暴露出一些缺点。其一，职工的失业保险得不到保障。尽管根据统一社会税规定，失业保险基金列入预算，但是由于对自愿辞职的失业者提供补助实行严格限制，列入预算的帮助失业者再就业的资金有限。其二，实行统一社会税的同时，取消了对疗养院的支出、职工疗养服务的支出，减少了职工患病、怀孕、生育等方面的补助。
二、俄罗斯国内关于社会保障制度改革的对策、建议
俄罗斯学者认为，在目前条件下国家如果原封不动地保留实施社会政策的方法，只能使现存的消极趋势越演越烈。这就要求国家制定实施社会政策的新战略，从国家大包大揽模式即家长式过渡到国家救助模式。西方发达国家在福利制度改革中已普通接受救助模式的观念。救助模式之下政府只负责特殊社会群体的保障。在俄罗斯这将意味着全体公民能够免费享受基本社会服务首先是教育和卫生医疗服务。在削减对富裕家庭援助水平的同时，社会支出转向利于居民中弱势群体的再分配。这种模式要求政府从社会保护角度制定国家的社会政策。
第一，重新界定社会保险的内涵
其一，确定社会保险的基础即社会风险。其二，确定社会保险组织的若干基本原则：在职工个人参与社会保险筹资，且筹资额取决于职工缴纳的保险金投保费及其投保年资时，实行个人负责制；社会保险资金由国家、雇主和职工三方面筹集，当发生保险事故时，保险费用于对生活没有保障者提供物质帮助，称为共同责任；社会保险组织实行自治，职工和雇主的代表负责社会保险机构的管理。其三，明确社会保险的主要功能。一是保护功能。如果被保险人失去平时的收入来源或面临不可预料的支出，社会保险能够保证其达到约定标准的物质水平。二是补偿功能。赔偿被保险人因丧失劳动能力和健康恶化而带来的损失，以及支付治病和康复的费用。三是再生产功能。弥补被保险人及其家属因生病、年老、残废、失业和怀孕引起的再生产循环所需的费用。四是再分配功能。社会保险是国家以国民收入再分配的手段保证社会公平的重要途径。社会保险的再分配功能的实质在于，在所有被保险者、所有雇主、雇主与被保险者、雇主与国家之间分配承担社会风险的物质责任。五是稳定功能。在社会主体(职工、雇主、国家)之间对一些原则性问题进行协调。例如，社会保护水平、应享受社会保险的人员范围、社会主体之间的财政负担分配、参与社会保险的管理等。每种社会保险因其特点不同，对不同劳动者阶层的表现不同，因而，保护形式和社会保险组织就不同。只有这样才能清楚地计算出单个风险所需的财政资金，因此，只有这样才不会在对不同风险保险时出现隐性的资金再分配。其四，确定社会保险的基本险种。俄罗斯学者认为，根据本国国情并参照国际经验，应将下列情况列入基本险种：疾病保险、养老保险(老年退休金、残疾退职金、遗属抚恤金)、职业伤害保险(包括职业病和工伤保险)、失业保险。
第二，社会保险基本权利主体之间的角色定位
社会保险基本权利主体包括国家、雇主、职工和社会保险组织。国家的使命在于保证为医疗、保健、社会康复及干部培训建立立法基础和经济法律前提并使其充分发挥作用。雇主的功能，一是在所有再生产循环阶段为雇员的社会保护提供保障，二是抵补用于保险的基本财政支出。职工的使命是，积极参与社会保险所有系统的筹资和管理。
对处于经济转轨中的俄罗斯来说，建立社会保护的新模式是形成公民社会和法制国家的基础。其一，福利水平方面实行个人负责，其二，全体公民对每个公民社会权利的实现负共同责任。这就要求，一方面雇主、职工和自然人与国家四方之间需要相互配合，另方面雇主、职工和自然人真正成为国家提供社会保护的客体。国家只有得到大部分居民支持，方能为居民提供或多或少的可靠的社会保护。
对于市场经济来说，建立和发展社会保护体系的基本原则是个人负责。不过，经常会出现如由技术引发的灾难或职业风险的危险，因此，基本经营管理主体(雇主和国家)及社会所有有劳动能力成员之间负有共同责任。
第三，社会保障应以社会保险为主，社会救济为辅
社会保障体系是内容丰富而又复杂的社会经济关系的领域。社会保险是主要的，而社会救助是辅助的。社会救助基本上具有补偿性质，用于帮助社会弱势群体，资金主要由各级预算提供。如果说保险参加者的自我救助和保险机构的自治是保险的特点的话，那么，社会救助具有保护(慈善机构)和国家直接管理的特点。因而，可以把社会保险和社会救助之间的主要区别界定为国家的功能和作用不同。二者区别在于，如果说社会保险是居民“有权”享有的话，那么社会救助是“酌情”提供。一般来讲，国家财政和慈善资金有针对性地向那些生活最没有保障的贫困群体提供社会救助。
第四，国家应制定合理的劳动报酬制度
从最低工资水平来看，俄罗斯的这一标准有恶化趋势。不同国家的最低工资标准尽管不尽相同，但总的原则是一样的，即不能低于最低生活标准。俄罗斯虽然强调，最低工资是保证最低生活标准的最有效手段，但因其不能保证最起码的生活需要，最低工资已失去应有的社会经济意义。“最低工资与最低生活标准的比率从1993年的0.21降2000年的0.065。 2001年最低工资增长2倍，但仅相当于1993年水平”。2003年3月最低工资与最低生活标准的比率为0.2。2003年俄罗斯政府提出，应把最低工资提至每月600卢布。俄国家杜马代表认为该工资额的绝对数仍显过小，因此建议将目前政府规定的每小时工资3.5卢布的标准提至5卢布。俄有关学者认为，从经济上讲，要使保障居民最低食物消费和非食物消费的最低工资达到最低生活标准，是不可能的。其一，最低生活费随着物价指数定期调整。人均最低食物消费量每5年调整1次。随着经济的发展，消费结构会有变化，即使按不变价格计算，饮食品和服务支出份额上升是必然趋势。其二，从最低食物消费的价值量来看，即使按最低价格计算，最低生活费也将不断增长。而最低工资要达到最低生活费标准，只能依靠经济以外的措施才能办到。同西方国家相比，俄罗斯的最低工资问题很严重。例如，法国月平均最低工资达到1154欧元、希腊605欧元、英国1105欧元。即使前苏联加盟共和国的最低工资也比俄罗斯高许多。例如，波罗的海三国的最低工资是俄罗斯的2-3倍，2003年4月乌克兰、哈萨克斯坦和白俄罗斯的最低工资标准分别为35美元、33美元和20美元，而俄罗斯同期仅为15美元。俄罗斯学者建议，最低工资应指数化，而且增幅不能低于平均工资。根据联合国消除贫困的标准，对俄罗斯这样的国家每天最低工资不能低于2美元；根据欧洲委员会的建议，俄罗斯最低工资不能低于平均工资的60%。俄罗斯国家杜马认为，至少应规定其工资水平比国有部门高1倍的商业部门的每小时最低工资不低于10卢布。
第五，为贫困居民提供税收优惠
目前，俄罗斯规定，有1个孩子且年收入在2万卢布以下的职工每月免缴39卢布的个人所得税。该规定不合理。其一，2002年全年最低生活费已达2.5万卢布，高于政府规定的免税线；其二，多子女家庭得不到有效保护。例如，按上述规定，有1个孩子且年收入为2万卢布(人均收入1万)的纳税人可以享受税收优惠政策，而有两个孩子且年收入为2.4万卢布(人均收入8000)的纳税人却与该政策无缘。因此，应通过立法，规定纳税后的实际工资不能低于最低工资水平。
第六，应该改革保险费支付体系，恢复全额保险
从目前情况来看，统一社会税给企业主造成的负担很重。统一社会税占企业主支出费用的36%(某些生产有毒有害部门则达到 48%)。根据世界经验，应将该保险费支付体系变成有连带关系的体系，一是必须提高职工工资并以此改变劳动价格结构，以符合市场经济的要求；二是对雇主承担的生育补贴、儿童保健费等所有非保险支出不予征税。雇主税负降低，职工工资提高，可以使雇主增加儿童的保险费、恢复失业保险(加入WTO后估计有1000万失业者)。职工本人也会较为容易地通过社会保险体系得到更多的医疗、药品等保险费。
第七，确定合理养老金
目前的养老保险制度弊端甚多。其一，退休金较低。例如，2003年月平均退休金达到 1608卢布，其中基本退休金为553卢布，大大低于2003年第一季度退休者月均最低生活标准的1554卢布。根据欧洲社会宪章的规定，退休者应领取不低于熟练职工40%的工资。按此计算，俄罗斯的退休者应领取1800卢布，比实际退休金多近1倍。其二，法律体制不健全。例如，养老基金的管理还在沿袭苏联解体前的做法，资金被规定为联邦财产。实际上国家仅仅是受委托代管资金，企业(保险人)和雇员(投保人)是其实际拥有者。对前者而言，保险费是生产支出，对后者而言是从劳动价格中扣除。在这种体制下保险费总额甚至超过退休金付款的要求。尽管国家作为退休保障的绝对和惟一保障人，有权支配退休资金。但是，当退休金成为职工个人积累的成果时，参与者的作用应重新划分。在从分配体制过度到储蓄积累体制条件下，退休资金不再是联邦财产，国家只是受委托代管而已，具有组织、监督和联系的功能。例如，不经所有者同意不得将用于投资的退休金储备的管理权转交给被授权支付国家外债的机构——对外经济银行。可以采取个人支配积累资金的更灵活的办法。例如，可以允许退休者根据其需要(治病、购买耐用消费品、维修住房等)支配积累资金。其三，在统一社会税中实行基本养老金是没有根据的。基本养老金应改为最低退休金。对国家公职人员、军人而言，应通过各种税收而不是单一的统一社会税支付其退休金。其四，退休金指数化。对所有退休者的退休金和退休资本的指数化每季度进行1次。一是调整最低退休金，或者采取其他结构措施。例如，对抚养 3个孩子的母亲和父亲的退休年龄可适当放宽。二是如果工资增长指数超过物价增长指数，应将退休金和退休资本相应指数化。这一规则应扩大到退休金的积累部分。如果仅采用价格指数化(含保险费)，那么提前退休者会有损失。对于由于分娩、哺乳而中断劳动活动的妇女更是如此。立法中应明确规定，如何弥补上述非保险时期的损失。
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