|
|
|
| 民主制是因为有了文官制才完备
|
| 时间：2005/08/18 出处： |
作者：知原
民主理论家们普遍将民主区分为两种：直接民主与间接民主。直接民主是古希腊与罗马城邦民主制度的基本特征，近现代国家普遍实行的是间接民主。
所谓直接民主，指的是统治者与被统治者的身份的重合，公民作为国家的主人直接管理自己的事务，而不通过中介和代表。直接民主有两个层次上的涵义：一种指的是在具体问题上以直接民主的方式来作出决定，但是整个国家的主导制度仍然可能是间接民主；另一种指的是整个国家的体制上的直接民主，如雅典民主。严格意义上的直接民主仅指国家体制上的直接民主。
所谓间接民主指的是公民通过由自己的同意所选举出来的代表来负责制定法律和管理公共事务。所以，间接民主常常又被称为代议制民主。间接民主要求有一整套的监督机构来对人民所选的代表及由此产生的政府进行监督和防范，以免这些代表和政府官员滥用权力。需要说明的是，间接选举并不等同于间接民主，因为间接选举出来的代表未必真的有权参政。
近现代国家的间接民主是在结合了古希腊的直接民主制，罗马与中世纪、文艺复兴时期意大利城市国家的共和主义，代议制政府的理论与实践，以及政治平等理念的四大渊源的基础上形成的。
不懂西方民主的左派在批评民主的缺陷时，常常批评的是那种早已过时了的直接民主，这是懂得西方民主的右派们常常嘲笑左派缺乏理论根基，看不起左派的一个重要原因。但是不懂西方民主的右派也有许多还崇尚的是那种早已过时了的直接民主制，这也是荒唐的。
间接民主或者说代议制民主，虽然解决了直接民主的许多不足，但也是还有严重缺陷的。这一缺陷是在十九世纪中叶以后，西方在借鉴中国古代的科举制，发展出了文官制后才得以解决。
在19世纪中期以前，英、美等国政坛均实行“政党分赃制”（或称之谓“政党分肥制”）。这种制度的重大缺陷是，随着执政党的定期更迭，政府行政人员经常大规模地换班，由此形成了“一朝天子一朝臣”的政治局面，其结果一方面是搞掉了大批精于政府行政业务的管理官员，严重破坏了国家统治秩序的稳定性和政府工作的连续性；另一方面又容易使各种昏庸无能之辈和一些阿谀逢迎之徒盘踞权力的宝座，致使政府缺乏人才，行政管理紊乱，工作效率低下。西方文官制度确立后，按照法律的规定，“无过失不受免职处分”，这就形成了所谓的“文官职业制度”。这一制度既可缓和党派之间的矛盾，又可保证国家政局的稳定以及政策的连续性和有效性，同时又让那些文官产生一种“职业安全感”，解决了“政党分肥”引起的周期性政治大动荡。
与通过民主选举、多党竞争产生政务官的制度相比较，文官制度具有如下六个基本特点：
（1）通过公开、公平的专业考试产生公务员。也就是说体制要求文官具有专业知识（资格、学位），而与通过公开、公平的选举产生的政务官，选择的标准是看其是否是利益集团的代表，是否对所属政党忠诚不同。（2）考评和年资决定公务员的升调奖惩。也就是说体制要求文官具有一定的专业成绩和长期丰富的专业服务经验，不能靠内斗升迁，保持体系的公平稳定。（3）公务员的职责范围清晰。也就是说体制要求每个文官机构，乃至于每一个文官，都有详细清楚的职责范围，使各司其职，非人格化、非政治化，像一架机器的零件一样，无憎无爱，忠于职守，亦无法集权，无法滥用职权。（4）文官系统依照专业划分和严格的条例、规矩，实行上下级科层制度。也就是说体制要求文官在系统内下级服从上级，但体系内的工作程序受详细苛刻的工作标准约束，其成绩评估和人事上的升调奖惩由专门机构按照一系列透明的标准来做，上级只在业务上领导下级。（5）公务员依制度定期调换工作部门和工作地点。也就是说体制要求避免形成裙带关系和官僚利益，并使不称职的公务员难以升迁，使优秀的公务员熟悉其他部门的工作，以便胜任更高层级的综合领导岗位。（6）每个大类别的公务员系统由一至两个政治家委派的政务官领导。也就是说体制要求政务官在不违反法律的条件下，决定公务员系统的工作导向和重点，以实现政治家的战略意图。
具有上述六大特点的官僚制就是我们所说的“现代公务员系统”。划分职责的官僚制历史很悠久，从古埃及到我国的西周都有。但是，通过公开平等的考试来选拔和评估文官，我国隋唐发展出来的科举制乃是其鼻祖。在文官制度普及到全球以后，我们才知道，文官制是中华民族对世界文明最伟大的贡献。
“考选制”的建立，意味着西方政治体制中官僚政治的产生。从此，西方政治精英中出现了一批不同于传统政客的，经考试进入权力体系的职业技术官僚。现代西方政体中的所谓“文官”或“公务员”主要是指这批职业技术官僚。“考选制”的实质是将“业务标准”引入官员录用标准，以利于统治效率的提高。
西方文官制度中公务员的考核录用，在形式上与当年中国的科举制有相似之处。现在西方国家对公务员的考选中的公开竞考，多级考试、逐步淘汰等原则和方式都直接继承了中国的科举制。所不同的是：现代西方国家基本上是将录用对象分为两类：政客（又称为政务官）与官僚（又称为事务官），分别依据不同标准进行衡量——政客以政治标准为主，官僚以业务标准为主(西方的政治体制从微观上看是党政分立的，但从宏观上看却是党政合一的)。而科举制同时以这两个标准进行衡量（中国古代的政治体制，从某种角度看是单纯的行政管理体制，但从另一角度看却是某家王朝党政合一的体制）。
因此，现代西方国家的政治制度其实是由两种重要成份构成的：代议制和文官制。这两种成份是缺一不可的，它们共同构成了现代西方的宪政制度。如果没有文官制，那么西方的政治制度将退回到十九世纪中叶以前的那种“政党分肥”的阶段，而在这一时期，民主是一个贬义词，而不是象现今是一个褒义词；如果没有代议制，文官制也可能要退回成类似于中国古代的科举制，成为为帝王家族服务的工具。
不过，我们现今在谈论西方民主制的优越性时，已经全然忘了代议制的缺陷，也忘了文官制对现代西方政治制度的重要作用。我们似乎已经将现代西方的政治制度完全等同于民主制了（事实上，熟悉西方政治制度的学者更喜欢称西方的政治制度为“宪政制”，代议制和文官制都是由宪政制派生的）。如果是这样的话，那么我们就需要第三种概念的民主——代议制和文官制结合构成的民主概念（文官制民主？宪政民主？），以与直接民主、代议制民主相区别。
随着人类的发展、知识的增多，许多概念都是在变化的，民主一词也不会例外。
1993年8月14日国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》，我国开始试行国家公务员制度。2005年4月27日《中华人民共和国公务员法》审议通过，标志着我国正在加快公务员制度建设的步伐。
|
|
