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| 联合国改革与更自由的世界
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| 时间：2005/08/03 出处： |
联合国近来的在秘书长安南（Kofi Annan）的呼吁之下，改革的浪潮声不断。联合国的诞生原因，是为了避免再度发生两次世界大战的悲剧，希望透过这样一个国际的协调机制，国际冲突爆发前有个协调的时空环境，进而消弭萌芽中的冲突。然而这样一个国际体制成立之后，却仍然囿于世界强权不愿受联合国羁绊的现实环境下，无法发挥当初成立的目的；更因为难以跨越现代国家主权至上的概念，无任何法制上的绝对利基去处理国际间的冲突与灾难。
秘书长安南在上一期的《外交事务》（Foreign Affairs）中为联合国改革的议题撰文，题目为“In Larger Freedom”（姑且翻译为《更自由的世界》）。当中提到了几个联合国在世界各地执行计画任务时所遭遇的困难、联合国组织体制上的不合时宜、国际组织无法有效发挥功效的问题。
安南首先提到联合国必须创建一个更有效的《集体安全系统》（Collective Security System）的机制，来阻止世界各地的国际冲突，或者是国家内部的战乱。联合国成立以来一直希望建立起一种集体安全的概念，让世界各国对于国际或国内的冲突有生死与共的感觉，对一国的威胁等于对全体的威胁。透过这样的集体安全感受，让各国尽力加入协调的机制，阻止悲剧的发生。然而这样的理想终究逃不过国际关系的现实环境，尤其是冷战时期对意识型态的坚持。各国愿不愿意开启集体安全的机制不是为了防止冲突，而是为了符不符合国家利益或者意识型态。美国、苏联韩战、越战、争夺非洲地盘的冲突当中，即是完全抛弃了集体安全的理想。
冷战结束后，国际冲突的发生频率降低，但是国内的冲突混乱问题持续上升，特别是殖民地脱离独立之后，国内争权夺利问题严重，虽然各国斡旋之下，经常可以达到停战协议的签订，然而短暂的和平协定通常维持不久，国内旋即又进入内战状态之中，在安哥拉、刚果、西部非洲尤其严重。集体安全再一次无法发挥用处，只能靠头戴蓝盔的联合国维和部队在资源不足、无法充分干预、再加上各国现实利益的考量之下，眼睁睁看著悲剧在眼前发生。1994 年卢旺达发生的大屠杀就是在率领联合国部队的加拿大将军 Romeo Dallaire 眼前发生。在种族灭绝发生前，他曾一再地请求纽约联合国总部增派兵力阻止悲剧发生，却无法取得充分的支持阻止悲剧发生。
安南心中更有效率的“集体安全系统”因而被期待著能够解决国际冲突的问题。在这样的系统中，冲突方、协调方、善后方都必须进入这个系统之中协调出最好的解决问题之道，避免各国靠著自己的认知、坚持自己的利益而各走各的路。假如卢旺达的胡图族（Hutu）与图西族（Tutsi）能够被强制进入这个系统中，与 Romeo Dallaire、与周边有影响力的国家、与有能力发动武力阻止冲突发生的国家一起坐下来谈判，虽然不见得能有效地阻止冲突发生，但绝对能掌握最正确迅速的信息回应后续的发展。当然这样的机制需要有强制性，曾能让各方都能到位，除了法律上鼓励各国追求集体安全机制外，更重要的各个国家必须少一点利益考量，多一点道德上多尽一份国际义务的诚意。
恐怖主义也是安南希望联合国改革任务中能够有效处理的问题，最先卡在中间的问题是恐怖主义的定义，也就是到底什么时候是“恐怖主义”（Terrorism），又什么时候是“不被占领的权力”（Right to Resist Occupation），这可以举以色列与巴勒斯坦的冲突为例子，究竟巴勒斯坦人的自杀炸弹攻击是恐怖主义呢？还是这仅是他们不想被以色列包围占领所用的手段呢？恐怖主义各说各话，语言学泰斗 Noam Chomsky 可以论证出美国是恐怖主义大本营；新的教宗日前提到恐怖主义时并没有提到巴勒斯坦，原因是以色列回应巴勒斯坦人的行为（也就是军方不挑目标式地攻击平民），让巴勒斯坦的行为构不成恐怖主义。
的确，若要近两百个会员国的联合国议场中，定义出恐怖主义绝对会陷入僵持不下的窘境，然而安南提出了一个相当符合现代文明社会的看法，也就是不管什么恐怖主义，只要不分青红皂白地滥杀无辜，不论他的目的、动机为何，这都应该受到国际上的制裁。这样的观点看似简单，但光是美军进攻伊拉克造成无辜死亡的民众就产生问题。若是在联合国授权下（应等同于世界舆论授权）推翻暴君海珊，这样应该无疑是个合法的行动；然而美国却在联合国未授权情况下，强攻伊拉克，光是程序上不足的合法性就应该让美国接受世界司法的检验，更何况造成的伤亡更是无法数记。
安南欲透过改革解决的国际间冲突问题可以看出解决问题的关键所在，就是联合国与强权、主权的拉锯战，以及各国的现实主义心态。
即使规划出一套有效的“集体安全系统”，联合国若无法竖立权威，迫使各国都必须加入的话，仍会成为有名无实的无用之物，这就是强权如美国、欧盟、中国等愿不愿意配合加入这样的体制。若要机制发挥作用，无可避免地会需要让渡一部份的国家自主能力至联合国，这绝对是一条相当漫长的路，少有国家愿意接受联合国的各项安排，任何一项机制不可能满足近两百个国家的利益。试想缅甸、乌兹别克斯坦、巴基斯坦、白俄罗斯的军政府有可能“集体安全系统”吗？一旦进入系统，他们糟糕的人权纪录只会将他们赶出握有的政权，这不是他们愿意见到的。相对较统合的欧洲各国都不愿意将部分权力让渡给欧盟，联合国的终极目标显然还远的很。
此外，各个国家处理国际事务的心态若不摆脱“国家利益至上”的概念，那就更不必去谈什么国际合作、集体安全了，因为解决国际问题的“愿”，将大大地被国家的“利”抵销掉了。为什么美国布什总统要跟巴基斯坦总统作朋友，即使巴基斯坦总统间接地壮大回教激进主义呢？原因就是为了美国在巴基斯坦的军事利益啊，这样的“利”，消弭了解决回教激进主义的“愿”，即使有再多可行的机制，都会被利益冲刷掉。
联合国成立的远景在于创造出一个「免于恐惧、免于匮乏」的世界，这两个目标至今还差的远，独裁政权下的人民遭受恐惧的侵袭，第三世界的贫穷正遭受匮乏的袭击，而这是安南在剩下不久的任期想解决的问题，就算解决不了，也能至少透过革新往前迈进。然而在联合国相关的体制革新下，绝对需要世界各国的协力合作。以往的联合国始终斗不过各国的国内政治，只要各国国内的体制不理睬，联合国的决议往往形同具文。物质的高度文明该带起道德文明的进步，唯有各国内在的道德良心被唤起，才有可能抛弃小利，加入能促进世界和平的国际体制。
联合国相当关心国际安全的议题，因而相当致力于防止武器的扩散。三十五年前，在几乎世界所有各国都认同下，签订了非扩散条约（Nonproliferation Treaty - NPT），大大降低了核武可能扩散的潜在危机，在这样的条约下，各国拥有伤害世界的可能性降低，因而可以做到预防悲剧的发生。
然而这样的机制并不完善，独裁的朝鲜政权宣布退出 NPT 条约，宣称将自行启动发展核子能量的计画，这将可能导致朝鲜可能发展出核子武器。在另一面向上，美国宣称伊拉克海珊政府握有大规模毁灭武器，不愿多给联合国武检小组更多时间去确认实情，便逼使武检小组撤出伊拉克，旋即攻打伊拉克，然而战后却依旧没有发现任何的大规模毁灭武器。
这就是联合国亟需改革的重要国际问题。首先，若非扩散条约这样广泛被认同的国际协议与其中隐含的价值，各国可以任意退出，却遭受不到有效的制裁，一旦开了先例，恐有追随者出现。果然，伊朗在前几天就宣布将重新启动核子活动，而不顾与欧盟三国达成暂停核子活动的协议。联合国对付这些国家的对策，除了效果有限的经济制裁外，几乎没有太大的约制力，而这些顽劣国家偏偏都是不顾人民死活的独裁政权，封锁经济很难迫使他们自重，而放弃拥有毁灭性武器的念头。
确认各国是否遵守非扩散条约的重要机构为国际原子能总署（International Atomic Energy Agency），这个机构将派武检小组进入可疑的国家，确认该国是否违反非扩散条约的规范。这个组织应当被尊重，更应强化它的作用，然而这样的机制却像只病猫，无法有效约制各国，受到各国的种种国内限制的借口，被欺瞒、诱骗，甚至连美国都不愿相信武检小组，就恣意用军事力量企图证明武检小组找不到的证据，结果却发现当初的认知是错误的。
人权的议题也是秘书长安南相当在意的重大问题，通常与联合国相关的新闻登上世界版面，常是与人权相关的问题，却也是联合国最无力解决的问题。在各国眼中，人权议题象是个护身符。护身符无没节制一个人意志下的行为，然而当这个人遇到麻烦时，却可以被当作规避责任的借口。世界各国都签订了世界人权宣言，但是依然有太多国家迫害人权，并用国家主权当作护身符，声称人权问题是国家内政问题，世界无从干预。
想想巴基斯坦政府如何迫害女权，津巴布韦政府如何迫害白人，苏丹政府如何屠杀人民，朝鲜政府如何饿死人民，这些国家都高唱尊重人权议题，私下却无情地迫害。然而联合国与世界人权宣言却做不了什么。巴基斯坦与中亚几个独裁政权因为握有美国亟需的军事利益，可以依靠美国的力量，规避迫害人权的纪录；中国表面上亮眼的经济力量甚至让各国竞相拥抱，外界根本不敢谴责，这点法国做的最淋漓尽致（提倡解除欧盟对中国的军售、漠视新唐人电视台遭关闭）。在这样的国际现实之下，愿不愿意升高某些国家的人权问题决定权不在联合国，反而掌握在各强权的手中，而强权政府衡量的标准却无法抛开国家的现实利益，因而人权宣言中的条文视同具文。
安南希望成立一个人权理事会（Human Right Council），提升联合国处理人权议题的层级，目前联合国处理人权问题的机构是 UN High Commissioner for Human Rights，安南经常指派特使至人权危机严重的国家斡旋，然而资源与层级不足，让这个组织仅沦为向联合国的特派记者一样，仅将问题报导出来，并无解决问题的能力。若能够提升层级，并且各国透过这样的机制可以集体对列管国家做出更有效的强制力，才能够处理人权的危机。而现在联合国的人权委员会象是嘉年华会，大家玩一玩后，收拾收拾回家了，却依旧留下一缸子人权危机，甚至主席有时还可以是如利比亚那样迫害人权的国家。
千禧宣言（Millennium Declaration）是安南希望能够落实的目标，宣言中希望 2015 年之前，能够减半世界上极度贫穷的人口数。联合国辖下有相当多的机构正在为这项目标努力，例如世界银行致力于解除世界贫穷问题，世界粮食组织（World Food Programme）分配粮食进入灾荒地区，但是这样的援助，仅能治疗问题的标，无法让贫穷的各国真正学到自立的本事。而在贫穷问题上远不是一直挹注大量资金就能解决的问题，世界贸易游戏的公平性对想要起飞的国家来说更是重要，有平等的利基点才能让穷人透过健康的世界体制，熬出自己的一片天，假如你一直用税金或配额制约穷国的农产品进口，甚至农产品强销至穷国，先不论贸易公平与否，这样的贸易根本无法刺激穷国成长，而是落井下石。
因此在解决贫穷问题上，安南强调建立起富国与穷国的伙伴关系，唯有健康的伙伴关系，曾能让富国诚心帮助穷国度过难关，分享自己成功的经验，建立公平合理的竞争体制，才有达成千禧宣言的可能。
安南在“In Larger Freedom”的后段才提到联合国体制的改革，仅带过而并未做太大的著墨，我相当认同这样的处理方式，因为这根本只是利益的重新洗排，对联合国真切的目标帮助能有多大，我相当怀疑。
日本、印度、巴西、德国这些国家非常想加入安理会常任理事国，他们认为联合国安理会的体制还停留在六十年前的时空环境中，无法因应当代的需求，地域代表性严重不足，因而建议增加安理会会员国由 15 个增加 9 个，成为 24 个。其中有两种版本，一种是常任理事国增加 6 个，非常任理事国增加 3 个；另一种是非常任理事国增加 9 个，日本、印度、巴西、德国当然希望是第一种版本，借以制衡五大常任理事国的国际权利。
姑且不论增加后的代表性是否能真实反映出地域上的比例，可想见的联合国未来，将是一个利益交换更猖獗的场所，非常任理事国的名额变多了，常任理事国就能取得更多的筹码去与胁迫小国屈服，一旦小国进入安理会，反过来换他握有筹码与大国谈判，那么像人权这类的问题就有可能被牺牲掉，在安理会这样握有不均等权利的机构中，更多国家参与换来的或许不是更民主，而是背地里更不民主、更不自由的利益交换。
安南的改革远景很深，然而纽约城市大学（CUNY）政治学教授汤玛斯·维斯（Thomas G. Weiss）所著《联合国与千变万化的世界》(The United Nations and Changing World Politics)一书开头就提到联合国的残酷现实，它斗不过各国政府，联合国的计画能否实现大部份取决于世界各国愿不愿意配合。国内的人民愿意配合国家的法治规范，因为司法制衡下能规范人民的行为，是因为固有的道德内化，是因为社会价值影响，然而国际社会的司法效果高度不彰，各国心态为追求利益的现实主义，而非道德至上的理想主义，国际主流的价值也因为现实利益影响下，被选择性地颠倒，目前每天的国际新闻不是整天上演这些案例吗？
何谓文明？或许某些国家存在高度的物质文明，然而能够影响目前国际社会走向理想世界的却是高度不足的精神文明，除了依靠硬梆梆的国际司法力道外，高度物质文明的国家应该摆脱追求利益的心态，以道德价值观为利基，影响整个世界走向想美好的未来，这样联合国透过改革想达成的目标，才能依靠内在精神文明的升华，为各国所遵循，成为各国追随的普世价值。
当代国际关系是现实主义，联合国的目标却是理想主义，大家都想追求理想主义中的世界，却不愿意抛下现实主义的包袱，或许安南最要伤脑筋的，是如何调和这两股原本就是一直是相斥的力量吧！
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